Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СТРУКТУРНАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В СТРАТЕГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНОМ

Кочеткова С. А., Моисеева И. В.,

1.3. Нормативно-правовые аспекты развития государственно-частного партнёрства в субъектах Российской Федерации

Правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые конструкции, как общие, так и специально разработанные для партнерских отношений. К ним, прежде всего, относятся:

– концессионные соглашения;

– соглашения о разделе продукции;

– инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты и их разновидности;

– арендные договоры с инвестиционными обязательствами;

– договоры о совместной деятельности;

– различные смешанные договоры;

– сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию, управление) [60].

Рассмотрим сначала правовые нормы общего характера, регулирующие не только (и не столько) сферу государственно-частного партнерства, а в большей степени инвестиционную деятельность, выступающую базой и одним из факторов развития ГЧП.

Анализ зарубежного опыта показывает, что ГЧП можно рассматривать как один из наиболее действенных механизмов повышения эффективности государственных инвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора. Помимо явных преимуществ для государства, ГЧП создает широкие возможности и для бизнеса, открывая ему новые сферы экономики, ранее для частных компаний недоступные. Это невозможно без создания определенных правовых форм. При этом правовые нормы имеют несколько характеров: дозволяющий, запрещающий, обязывающий и стимулирующий.

В рыночной экономике основная роль экономико-правовых регуляторов – стимулировать и направлять инвестиционный процесс для сбалансированного развития национальной экономики. Именно поэтому государство должно уделять большое внимание нормативно-правовому регулированию как инвестиционных процессов, так и процессов ГЧП. Для начала рассмотрим особенности и проблемы нормативно-правового регулирования инвестиционных процессов на федеральном уровне. Действующие законодательные и подзаконные акты, составляющие общеправовую основу регулирования инвестиционной деятельности, можно классифицировать по различным признакам. Наиболее важной является классификация правовых факторов по задачам и объему регулирования в сфере инвестиционной деятельности. В этом случае все правовые акты можно разделить на две группы (табл. 1.10).

В первую группу входят так называемые комплексные законодательные и подзаконные акты, носящие универсальный характер и устанавливающие основные принципы и общие положения правового регулирования деятельности на территории РФ отечественных и зарубежных инвесторов, либо комплексно регулирующие правоотношения в отдельных сферах экономики и составляющие отдельные отрасли или подотрасли российского законодательства [86].

Вторую группу правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность, составляют предметные или рамочные законодательные и подзаконные акты, специально ориентированные на регламентацию правового режима собственно инвестиционной деятельности или ее конкретных организационных и правовых форм, легализованных в РФ. Они как раз и составляют основу законодательства в области инвестиций. Основным нормативно-правовым актом, посредством которого осуществляется государственное регулирование инвестиционной деятельности является Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Наряду с внутренним инвестиционным законодательством иностранные инвестиции регулируются также через заключение международных договоров.

Международные соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений могут быть двусторонними и многосторонними. Такие соглашения включают четыре основные обязательства, которые государства принимают на себя в связи с деятельностью на их территории инвесторов другого государства:

1) договаривающиеся государства обязуются создавать благоприятный режим для капиталовложений инвесторов и связанной с ними деятельности;

2) обеспечивать надлежащую защиту иностранной собственности;

3) предоставлять инвестору возможность беспрепятственно переводить свои доходы;

4) государства соглашаются также на рассмотрение споров по вопросам капиталовложений с инвестором в международном арбитраже [60].

Таблица 1.10

Нормативно-правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность в России на федеральном уровне

Первая группа	Нормативно-правовые акты
	Гражданский кодекс РФ. Законодательные акты в сфере приватизации. Федеральный закон РФ «Об акционерных обществах». Система отраслевых актов налогового законодательства, Федеральные законы «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях». Закон «О недрах». Таможенный кодекс РФ и иные акты таможенного законодательства, а также правовые акты Президента РФ (например, Указы «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории РФ» и др.) и правовые акты Правительства РФ (например, постановления о порядке лицензирования отдельных видов деятельности, о ввозных таможенных тарифах и т.д.), некоторые акты Центрального банка РФ и отдельные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти
Вторая группа	Закон РФ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г. Закон РФ «Об иностранных инвестициях в РФ» от 09.07.1999 г. Закон РФ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12 1995 г. Закон РФ «О рынке ценных бумаг» г. Указ Президента РФ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» от 27.03.1993 г. Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по привлечению иностранных инвестиций в отрасли материального производства РФ» от 25.01.1995 г. Постановление Правительства РФ «О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвестиций в экономику РФ» от 19.12.1997 г. Постановление Правительства РФ «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ» от 29.09.1994 г.

*Источник. Составлено Моисеевой И.В.

Для государств, заинтересованных в притоке иностранных инвестиций, имеет определенное значение участие в многосторонних международных соглашениях, которые призваны обеспечить защиту прав инвесторов и уменьшить возможные риски, которые они несут в связи с капиталовложениями в других странах. Одними из таких соглашений являются: Сеульская конвенция 1985 г., вступившая в силу 12 апреля 1988 г., Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами, которая подписана 18 марта 1965 г. и вступила в силу 14 октября 1966 г.

Стимулировать инвестиционную деятельность крайне важно в связи с высокими инвестиционными рисками и высокой стоимостью кредитных ресурсов. Действующая система стимулов реализуется в форме налоговых и таможенных льгот и имеет фискальный характер. Чаще всего льготы предоставляются:

1) по налогу на прибыль;

2) налогу на имущество;

3) транспортному налогу;

4) налогу на операции с ценными бумагами;

5) акцизам в добывающих отраслях.

Ранее льготы предоставлялись осторожно и по весьма ограниченному спектру, в последнее время – практически повсеместно и с большим разнообразием. В этом заключается своеобразная тенденция со стороны региональных властей. В основном схема предоставления субъектами Федерации налоговых льгот зависит от:

а) размера инвестиций;

б) рода деятельности субъекта;

в) длительности предоставления льгот;

г) целевого назначения инвестиций [21].

Далее рассмотрим нормативно правовое регулирование ГЧП в России.

На сегодняшний день в Российской Федерации принят в Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступивший в силу с 1 января 2016 г.)

Под государственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. То есть, в законе нет разграничения определений ГЧП и МЧП [86].

Сторонами соглашения о партнерстве являются публичный и частный партнеры. Публичным партнером в проекте является государство, регион (муниципальное образование), от имени которого выступает глава региона (муниципального образования) или иной уполномоченный орган. Частным партнером выступает российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП (МЧП). Также в законе определен перечень юридических лиц, которые не могут являться частными партнерами. К ним относятся:

– государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

– государственные (муниципальные) учреждения;

– публично-правовые компании и иные создаваемы РФ на основании федеральных законов юридические лица;

– хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем муниципального образования;

– дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем перечисленных выше организаций;

– некоммерческие организации, создаваемые государством, регионом (муниципальными образованиями) в форме фондов;

– некоммерческие организации, созданные перечисленными выше организациями в форме фондов.

Соглашение о ГЧП (МЧП) должно заключаться в виде гражданско-правового договора сроком не менее чем на 3 года [86].

Объекты государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства) представлены в табл. 1.11.

Отметим, что в качестве объекта ГЧП (МЧП) из перечня, представленного в первой группе табл. 1.11 может быть только имущество, которое не принадлежит исключительно к государственной (муниципальной) собственности или имеет запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности.

Исходя из перечня закрепленных законодательством объектов МЧП (как и ГЧП) участие бизнеса в сфере жизнеобеспечения территории не должно привести к сокращению числа рабочих мест и удорожанию коммунальных услуг. Также не предполагается полный уход органов власти из определенной сферы экономики, сохраняется их контроль, в том числе и за ценообразованием.

Таблица 1.11

Объекты государственно-частного (муниципально-частного партнерства) [86]

Объекты ГЧП (МЧП)	1 группа
	частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса
	2 группа
	транспорт общего пользования, за исключением метрополитена
	объекты железнодорожного транспорта
	объекты трубопроводного транспорта
	морские порты, речные порты, специализированные порты, объекты их инфраструктур, в том числе искусственные земельные участки, портовые гидротехнические сооружения (за исключением объектов инфраструктуры морского порта, которые могут находиться в федеральной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность)
	морские суда и речные суда, суда смешанного (река – море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки (за исключением объектов, которые в соответствии с законодательством РФ находятся в государственной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность)
	воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства, за исключением объектов, отнесенных к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения
	объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии
	гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова
	подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации
	объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения
	объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения
	объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов
	объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения
	мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем
объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, включенные в утвержденный Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ о развитии сельского хозяйства перечень и определенные согласно критериям, установленным Правительством РФ

*Источник. Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Так, в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства глава региона (муниципального образования) принимает решения о реализации ГЧП-проекта (МЧП-проекта) в том случае, если публичным партнером является регион (МО) либо планируется проведение совместного конкурса с его участием. Исключение составляет проведение совместного конкурса с участием РФ или субъекта Федерации. Также глава региона (муниципального образования) определяет орган, уполномоченный на осуществление полномочий в области ГЧП или МЧП (табл. 1.12).

Таблица 1.12

Полномочия публичного партнера в области ГЧП (МЧП) [86]

Публичный партнер (Глава региона (МО), специальный орган)	– обеспечение координации деятельности органов власти при реализации проекта;
	– согласование публичному партнеру конкурсной документации для проведения конкурсов на право заключения соглашения о ГЧП (МЧП);
	– осуществление мониторинга реализации соглашения о ГЧП (МЧП);
	– содействие в защите прав и законных партнеров ГЧП (МЧП);
	– ведение реестра заключенных соглашений;
	– обеспечение открытости и доступности информации;
– представление в уполномоченный орган результатов мониторинга реализации ГЧП-соглашения (МЧП-соглашения) и др.

*Источник. Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Частному бизнесу передается лишь часть функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности региона или муниципалитета. К примеру, земельный, лесной участки, водный объект, части водного объекта, участки недр предоставляются частному партнеру в аренду на срок, который устанавливается соглашением о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и он не вправе передавать свои права по данному договору иным лицам.

Также новое законодательство регулирует процедуру отбора проектов частных партнеров для участия в государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, включающего следующие обязательные элементы:

1) строительство и (или) реконструкция объекта соглашения частным партнером;

2) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения;

3) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

4) возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с ФЗ № 224.

Кроме рассмотренного федерального закона в РФ приняты и действуют другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственно-частного и муниципально-частного партнерства (табл. 1.13).

Таблица 1.13

Нормативно-правовые акты, регулирующие процессы
государственно-частного партнерства в России на федеральном уровне [86]

Нормативно-правовой акт	Краткая характеристика
1	2
Гражданский кодекс РФ	Устанавливает основы договорных отношений между субъектами партнерства, каждая из форм которых предполагает заключение определенного соглашения (контракта, договора). Ст. 2 ГК РФ применительно к отношениям ГЧП определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав на объекты соглашений; регулирует договорные и иные обязательства, вытекающие из отношений субъектов, а также другие имущественные отношения, связанные с реализацией ГЧП
Бюджетный кодекс РФ	Регулирует формы и порядок участия государства в отношениях ГЧП, порядок и условия предоставления бюджетных гарантий (государственные и муниципальные гарантии, определяя их понятие, виды, условия и порядок их предоставления); определяет порядок финансирования проектов ГЧП по средствам бюджетных инвестиций (ст. 79, 80 БК РФ); регулирует отношения по разработке, утверждению и реализации целевых программ; определяет предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам (ст. 78 БК РФ), применение которых осуществляется в рамках реализации проектов ГЧП
Налоговый кодекс РФ	Регулирует порядок налогообложения деятельности участников проектов ГЧП, устанавливает специальные налоговые режимы деятельности участников в рамках ГЧП отношений, предусматривает специальные налоговые льготы для субъектов, участвующих в реализации проектов ГЧП
1	2
ФЗ «О защите конкуренции»	Устанавливает порядок проведения конкурсных процедур в рамках ГЧП, порядок передачи объектов государственной собственности частному партнеру в собственность, в аренду или на иных правах.
ФЗ от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»	Регулирует привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечивает эффективное использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»	Регулирует контрактные формы ГЧП, а также отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, определяет способы размещения заказов, порядок и критерии проведения торгов и определения победителя.
ФЗ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»	Данная форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть.
ФЗ от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»	Направлен на привлечение компаний, людей с научным потенциалом на территорию инновационного центра. Предусматривает налоговые льготы, предоставление инфраструктуры, жилья, производственных площадей, зданий; освобождение участников проекта от налога на имущество, НДС и налога на прибыль в течение 10 лет.
Федеральные законы о государственных корпорациях	Определяются правовое положение, цель деятельности, полномочия и порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации государственных корпораций.

*Источник. Составлено Кочетковой С.А.

Обзор представленных нормативных актов позволяет заключить, что российское законодательство предлагает существенный набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе государственно-частного партнерства: соглашение о разделе продукции, концессии, особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания, региональные фонды развития, государственные корпорации.

Следует также отметить проблемы в нормативно правовом регулировании в сфере ГЧП. Первостепенной проблемой, на наш взгляд, является то, что на сегодняшний день государство еще не определилось с выбором тенденции развития ГЧП в России. Отсутствие единой концепции сказывается на несовершенстве механизмов реализации законов, регулирующих ГЧП. Концепция должна отражать понимание и восприятие ГЧП, рассматривать такое взаимодействие власти и бизнеса как систему, где четко определен предмет.

Следующая проблема состоит в том, что законодательство о ГЧП развивается на уровне субъектов, по средствам принятия региональных законов об участии субъектов в проектах ГЧП. Значительная часть данных нормативно-правовых актов была принята до введения ФЗ № 224 и в связи с этим присутствует ряд сложностей, снижающих уровень эффективности привлечения инвестиций.

Также существуют недостатки бюджетного законодательства, определяемые ограничениями допустимых форм бюджетных расходов и направлений финансирования бюджетными учреждениями, а также усложненной процедурой предоставления государственных гарантий; ограничены также возможности бюджетирования долгосрочных проектов. Бюджетный кодекс не учитывает специфику отношений в сфере ГЧП, и лишь в ст. 179.2 определяет, что средства, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП, выделяются из Инвестиционного Фонда РФ. При этом Бюджетный кодекс не предусматривает создание Инвестиционных фондов в субъектах РФ [60].

Актуальная на сегодняшний день проблема противоречивости и разнородности регионального законодательства. Данная проблема возникает в силу длительного отсутствия единой правовой системы на федеральном уровне. Субъекты самостоятельно определяли правила, по которым будут реализовываться проекты в регионе. Суть ГЧП отношений во многом зависит и от того, как определяют эти отношения сами субъекты. Противоречивость регионального законодательства может стать причиной появления коллизий с федеральными
законами. Между тем, единство терминологии является одним из правил юридической техники, а, значит, используемые в текстах законов термины, должны иметь одно значение. От единства определений во многом зависит целенаправленность ГЧП проектов.

Региональная нормативно-правовая база о ГЧП включает в себя только специальные законодательные акты и программные документы:

– Положение о применении ГЧП в Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочной период;

– Концепция развития ГЧП в субъекте РФ на долгосрочный период;

– Закон об участии субъекта РФ в ГЧП;

– долгосрочные целевые программы субъекта РФ;

– нормативно-правовые акты для целей развития механизмов ГЧП, в том числе применительно к отдельным отраслям;

– нормативно-правовые акты, регулирующие порядок взаимодействия органов власти субъектов РФ при подготовке и реализации проектов ГЧП;

– нормативно-правовые акты, регулирующие порядок функционирования отдельных институтов развития в субъекте РФ (региональный инвестиционный фонд) [83].

Отметим, что развитие ГЧП в субъектах РФ зависит от ряда факторов, к которым относится развитие институциональной среды. А одним из показателей уровня развития институциональной среды в субъекте РФ является региональный закон об участии субъекта РФ в государственно-частных партнерствах.

Рассмотрим региональное законодательство в сфере государственно-частного партнерства в целом по субъектам Российской Федерации по состоянию на 2014 г. (табл. 1.14).

Закон об участии субъекта в государственно-частном партнерстве является основным нормативно-правовым документом, который является фундаментом для построения всей нормативно цепочки ГЧП. Как видно из данных, представленных в табл. 1.14, только СЗФО и ЮФО в 100 % объеме приняли закон о ГЧП, что свидетельствует о готовности данных субъектов к новому виду сотрудничества государства и частного бизнеса. На втором месте стоит СФО и УФО, где 11 субъектов из 12 приняли закон о ГЧП, и 5 из 6 субъектов соответственно. Что касается Приволжского федерального округа, то здесь 11 субъектов из 14 приняли закон о ГЧП. Республика Мордовия пока не входит в число этих 11 субъектов, также как и Пермский край и Ульяновская область. Таким образом, только 71,7 % всех субъектов Российской Федерации готовы к реализации на своей территории механизма ГЧП [84].

Таблица 1.14

Уровень развития регионального законодательства
о ГЧП в Российской Федерации (2014 г.) [87]

Округ	Количество субъектов в округе	Количество субъектов, принявших закон о ГЧП	Доля субъектов, принявших закон о ГЧП, %
ЦФО	18	11	61
СЗФО	11	11	100
КФО	2	–	0
ЮФО	6	6	100
СКФО	7	6	86
ПФО	14	11	79
УФО	6	5	83
СФО	12	11	92
ДВФО	9	4	44
Всего	85	65	71,7

В настоящий момент в России ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций – проекты ГЧП.

По состоянию на 1 марта 2015 г. закон об участии субъекта РФ в государственно-частных партнерствах принят в 68 регионах, еще в 4 субъектах Федерации такой закон разработан и находится на рассмотрении в законодательном органе. Главным образом целью разработки регионального закона о ГЧП является создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям (табл. 1.15).

В 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами государственно-частного партнерства. На территории 21 субъекта РФ один или несколько муниципальных образований приняли правовые акты, регулирующие развитие муниципально-частного партнерства и/или реализацию проектов МЧП. В 74 субъектах приняты инвестиционные меморандумы, программы или стратегии, в которых упоминается государственно-частное партнерство как механизм привлечения инвестиций.

Таблица 1.15

Уровень и качество развития законодательства в субъектах РФ
(по состоянию на 1 марта 2015 г.) [92]

Уровень развития законодательства о ГЧП в субъектах РФ	Критерий уровня развития законодательства	Кол-во субъектов	Качество нормативно-правовых актов субъекта РФ с сфере ГЧП	Критерий уровня качества НПА	В процентах от числа принятых НПА
	Приняли региональный закон о ГЧП	68		Низкое качество	42,5
	Не приняли региональный закон о ГЧП	13		Среднее качество	42,2
Разработали проект регионального закона о ГЧП	4	Высокое качество	11,8

*Источник. Составлено Моисеева И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

В 18 субъектах имеются планы развития ГЧП и/или программы реализации проектов ГЧП в субъекте РФ. В 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения
и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП; в 46 регионах должностные лица (два и более), имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП.

При этом стоит отметить, что:

– только в 18 регионах из 68 (26,5 %) данные законодательные акты применялись для реализации проектов государственно-частного партнерства;

– только в 4 регионах (4,7 %) действует региональное законодательство, которое эксперты оценили, как эффективное (без понижающего коэффициента). К ним относятся: Санкт-Петербург, Томская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Свердловская область.

Определенные сложности с анализом данного показателя также были связаны с вступление в силу в 2014 г. изменений в Земельный кодекс, которые по сути отменили возможность проведения конкурса на предоставления земельного участка, сделав обязательным проведение аукциона и установив ряд исключений. Учитывая, что большинство применяемых региональных законов об участии субъекта РФ в ГЧП предусматривали имущественное участие региона в проекте через проведение конкурса на землю, то судьба таких законов не определена [92].

Уровень развитости институциональной среды также определяют нормативно-правовые акты субъекта РФ, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП. Такие документы действуют в 45 регионах из 85 (53 %), однако по экспертным оценкам в 16 случаях из 45 (42,5 %) данные акты имеют низкое качество проработки. В 19 случаях из 45 (42,2 %)качество нормативно-правовых актов можно оценить, как достаточно высокое.

И только в 10 регионах (11,76 %) качество нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок работы с проектами ГЧП, оценено экспертами как высокое. К ним относятся такие регионы, как: Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская, Ленинградская, Новгородская, Ростовская, Самарская области, г. Санкт-Петербург, Сахалинская, Ярославская области.

Анализ регионального законодательства в сфере ГЧП позволяет выделить две основных группы региональных законов о ГЧП:

– группа 1: законы содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и во многом имеют схожие положения с законом Санкт-Петербурга о ГЧП (включают детальное описание форм ГЧП, гарантии прав партнеров);

– группа 2: законы содержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП (включают лишь общие положения) [60].

Одним из первых регионов, принявшим закон о ГЧП является г. Санкт-Петербург. На данный момент город является одним из лидеров в развитии практики государственно-частного партнерства. В 2005 г. была принята попытка инициировать Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, а также принят Закон субъекта РФ «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 20 декабря 2006 г.

Опираясь на принятые нормативно-правовые акты, многие регионы Приволжского федерального округа разрабатывают и принимают инвестиционные проекты, основанные на механизме государственно-частного партнерства. Так, в Удмуртской Республике, г. Ижевск, в апреле 2013 г. был проведен конкурс на право заключения концессионного соглашения по проекту строительства многоуровневых парковок. Этот проект стал первым проектом государственно-частного партнерства в г. Ижевск. В Саратовской области в феврале 2013 г. было подписано концессионное соглашение сроком на 25 лет о соглашении на создание системы переработки и утилизации твердых бытовых отходов. В Пензенской области начато проектирование промышленного парка в г. Никольск в рамках программы развития моногородов.

Одной из государственных структур, регулирующих сферу инвестиций в РФ, а также сферу ГЧП является Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». В рамках сотрудничества с Правительством Нижегородской области Внешэкономбанк в феврале 2013 г., используя механизмы государственно-частного партнерства, разрабатывает концепцию реализации проекта строительства мостового перехода через реку Волга.

В 2012 г. подготовлены предложения по вопросу создания модели строительства и реконструкции объектов инфраструктуры на определенной ограниченной территории за счет дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, полученных вследствие развития такой территории, включающие в себя:

– проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 123 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»;

– проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О концессионных соглашениях»;

– проекты Федеральных законов «О государственно-частном партнерстве» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» [84].

На сегодняшний момент в отдельной регламентации, по мнению авторов, нуждаются следующие этапы или отдельные процессы, связанные с подготовкой и реализацией концессионных проектов:

а) межведомственное взаимодействие при инициировании, предварительном согласовании и разработке концессионных проектов по инициативе органов власти, в том числе при формировании перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений;

б) межведомственное взаимодействие при рассмотрении сложных проектов в рамках частной концессионной инициативы;

в) определение целесообразности и порядок предоставления субсидий муниципальным образованиям из регионального бюджета на исполнение расходных обязательств в рамках концессионных соглашений и другие.

Отметим, что до принятия ФЗ № 224 в ряде субъектов РФ предпринимались попытки реализации МЧП-проектов и были приняты соответствующие нормативно-правовые акты. Так, особое значение имеет закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 г. № 627-100, который относится к одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства. Однако, данный закон не уделяет должного внимания именно вопросам муниципально-частного партнерства, рассматривая Санкт-Петербург как отдельный субъект РФ [84].

Также из регионального опыта отметим закон Ставропольского края «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» от 12 октября 2009 г. № 67-кз, устанавливающий основы правового регулирования, цели, задачи, общие принципы организации отношений, складывающихся в рамках ГЧП на территории Ставропольского края, а также формы участия в ГЧП-проектах Ставропольского края и муниципальных образований края. Муниципальный образования в данном нормативно-правовом акте выделяются в качестве сторон ГЧП-проектов [86, 87].

Более конкретно муниципально-частное партнерство представлено в решении Улан-Удэнского городского Совета депутатов «О положении “О муниципально-частном партнерстве в городском округе город “Улан-Удэ”» от 15 февраля 2007 г. № 578-58. В данном положении устанавливается порядок заключения соглашений о МЧП в городском округе «город Улан-Удэ», основной целью которого является создание единой системы реализации МЧП на территории муниципального образования и установления единых принципов правовых и экономических отношений.

Также в ряде муниципальных образований России приняты нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы муниципально-частного партнерства (табл. 1.16) [86].

В целом региональное законодательство имеет ряд недостатков. Во-первых, они не учитывают опыта реализации проектов, зачастую носят декларативный характер. Во-вторых, они не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны инвесторам.

Кроме того, достаточно низок уровень подготовки муниципальных нормативно-правовых актов о МЧП.

Так, в большинстве актов не определены (либо лишь слегка очерчены) порядки подготовки и оценки проектов МЧП, порядок проведения экспертизы, их финансово-экономической состоятельности, порядок осуществления экологической и общественной экспертизы, порядок публичного обсуждения таких проектов. Слабо урегулированы вопросы сопровождения и контроля реализации таких проектов.

Многие регионы не учитывают возможность участия муниципальных образований в своих проектах, однако все они осуществляются на территориях муниципальных образований, а значит, не могут быть реализованы без участия органов местного самоуправления. Реализация ФЗ № 224 должно решить существующие правовые недочеты и разногласия.

Таблица 1.16

Нормативно-правовые акты по вопросам МЧП,
принятые в регионах РФ [70]

Нормативно-правовые акты	Основные цели и задачи
Решение Махачкалинского городского собрания «Об утверждении положения “Об участии городского округа “город Махачкала” в муниципально-частных партнерствах”» от 29 февраля 2008 г. № 8-2	Целями реализации положения в г. Махачкала в МЧП являются реализация социально значимых проектов в г. Махачкале, привлечение частных инвестиций в экономику города, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности городского округа, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
Постановление Администрации г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 21 мая 2007 г. № 248 «Об утверждении положения о порядке заключения соглашений о муниципально-частном партнерстве в городском округе “город Улан-Удэ”»	Целью порядка является создание единой системы реализации МЧП на территории городского округа «город Улан-Удэ» и установление единых принципов правовых и экономических отношений.
Решение Ивановской городской Думы от 28.03.2012 г. № 380 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве на территории города Иванова»	Целями положения являются: 1) обеспечение стабильных условий развития всех форм МЧП на территории г. Иванова; 2) привлечение и эффективное использование муниципальных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические, для развития экономики и социальной сферы г. Иванова; 3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; 4) повышение уровня и качества жизни населения города; 5) поступление дополнительных доходов и оптимизация расходов бюджета г. Иванова.
Постановление Администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области от 17 августа 2015 г. № 527 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области» и другие нормативно-правовые акты	Целями положения являются: 1) привлечение и эффективное использование муниципальных и частных ресурсов для развития экономики и социальной сферы МО; 2) повышение доступности и улучшение качества муниципальных услуг, предоставляемых потребителям, и использование объектов социальной и инженерной инфраструктуры за счет привлечения частных инвестиций; 3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности МО; 4) объединение материальных и нематериальных ресурсов (муниципальных и частных) на долговременной и взаимовыгодной основе для решения вопросов местного значения, создания общественных благ или оказания общественных услуг; 5) повышение уровня и качества жизни населения муниципального района.

Представленный опыт реализации муниципально-частного партнерства свидетельствует о том, что муниципальные образования в регионах России рассматривают МЧП как один из эффективных механизмов решения социально-экономических проблем в условиях ограниченности ресурсов. Поэтому, обобщая имеющийся опыт реализации МЧП-проектов в субъектах РФ и обновленное законодательство в данной сфере, для развития муниципально-частного партнерства необходимо учитывать следующие условия.

Так, предмет МЧП-проекта должен находится в рамках хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, обозначенных в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствовать следующим целям:

– решение вопросов местного значения (в соответствии со статьями 14-16 ФЗ-131);

– решение «факультативных» вопросов местного значения, установленных муниципальным уставом, при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если муниципалитет располагает материальными ресурсами и финансовыми средствами для его решения);

– исполнение делегированных госполномочий – в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых ресурсным обеспечением;

– исполнение отдельных полномочий иных муниципальных образований – на основании соглашений, заключаемых в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной;

– реализация прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ-131;

– участие в осуществлении иных госполномочий, не переданных в соответствии со ст. 19 ФЗ-131 (если это участие предусмотрено федеральными законами) и решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ [70].

МЧП-проект при реализации указанных целей может осуществляться через следующие нижеперечисленные формы партнерских отношений.

Так, довольно распространенной формой муниципально-частного партнерства в действующем российском законодательстве является концессия. Посредством концессии концедент (муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию.

Таким образом, можно отметить, что нормативная база развития ГЧП находится на пути своего формирования сталкивается с рядом проблем и ограничений, а именно: отсутствие Государственной концепции развития ГЧП, а также стратегии поэтапного введения и использования его моделей; отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера; неразвитость банковской системы; несогласованность концессионного, бюджетного и земельного законодательства; высокие транзакционные издержки; отсутствие опыта реализации и управления такими проектами, квалифицированных специалистов в области ГЧП и др. Принятие федерального закона о ГЧП и использование механизма ГЧП на федеральном уровне позволит создать положительную динамику в эффективном решении федеральных задач, направленных на развитие инфраструктурных, национальных проектов, а также поможет создать новые возможности для развития частного бизнеса. Нужно учесть, что региональная нормативно-правовая база не должна противоречить федеральным законам, также она может не ограничиваться только прямо прописанными в федеральных законах инструментами ГЧП. Здесь важна разработка нормативного комплекса, создание четкой системы, которая обеспечит достаточное и конкретное нормативное регулирование всего процессу организации партнерства.