Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

1.1. Понятие и сущность государственно-частного партнёрства

Формирование институтов взаимодействия государства и бизнес-структур в современных условиях развития страны является важным моментом результативного и устойчивого развития как на уровне страны в целом, так и на уровне регионов. В условиях развития конкурентоспособного рынка и стремления к росту благосостояния и качества жизни населения возникает необходимость в формировании новой экономической модели, базирующейся на частной инициативе и государственном регулировании экономических процессов. Данная стратегия социально-экономического развития подразумевает переход к устойчивому типу развития на основе использования государственно-частного партнерства как механизма, способного обеспечить переход в долгосрочной перспективе на всех уровнях взаимодействия к сбалансированному социальному, экологическому и экономическому развитию, при котором ориентация бизнес-структур направлена на деятельность, не подрывающую возможность будущих поколений в реализации своих возможностей и потребностей.

Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского языка «public-private-partnership». При этом слово «public» переводится как «государство», что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «государство» (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под «public» понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП [57].

В настоящее время отсутствует, в теоретическом и практическом плане единая трактовка такого сложного понятия, как «государственно-частное партнерство» или сводится к определению – эффективный альянс
(взаимодействие) государства и бизнеса. Рассмотрим теоретические и методологические подходы к определению термина «государственно-частное партнерство» [11].

Наиболее общее определение дает Всемирный банк: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [1] .

В США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником [5].

Государственно-частное партнерство – это довольно новый институт. Он появился в начале 1990-х годов в Европе как новый инструмент участия государства в рыночной экономике и альтернатива приватизации.

В рамках зарубежных исследований ГЧП можно выделить несколько концептуальных подходов [2]. Они различаются пониманием роли и места ГЧП в современной рыночной экономике:

ГЧП в широком смысле слова, когда под государственно-частным партнерством понимаются любые формы сотрудничества бизнеса и государства, включая благотворительность, корпоративную социальную ответственность и т. д.

ГЧП как организационная структура и инструмент «нового государственного управления» (Y. Van Ham and H. Koppen-jan 2001, J. Broadbent and R. Leaughlin 2003). В рамках этого подхода ГЧП предстает как инструмент государственного регулирования и альтернатива приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. В этих исследованиях основной акцент делается на поиск эффективных организационных схем и способов финансирования проектов, использующих механизмы ГЧП.

ГЧП как «игра слов» (E. S. Savas 2000, M. Gibelman and H. Delmone, 1983). Этот подход близок предыдущему, однако авторы подчеркивают не положительные, а отрицательные стороны и риски ГЧП. Они полагают, что ГЧП это просто завуалированная форма приватизации объектов публичного сектора со всеми ее недостатками и проблемами.

ГЧП как инструмент национального, международного, регионального, городского и муниципального экономического и социального развития, и преодоления экономического кризиса (World Bank 1999, S. Agere 2000).

В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП [11]. В Зеленой книге «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 г., говорится: «Государственно-частное партнерство – формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг» [3].

В российской литературе последних лет приводятся различные трактовки ГЧП, например: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [6].

В России первые модели ГЧП появились в начале 2000-х годов. Поэтому работ, посвященных анализу ГЧП не много. В первую очередь можно назвать исследования В. Г. Варнавского, А. В. Клименко, Дерябиной, Н. Д. Холодной, А. Е. Чириковой, Н. Ю. Лапиной, Л. С. Шиловой, С. В. Шишкина, М. Я. Миркина и др. В работах российских ученых, трактовка термина «ГЧП» дается следующим образом: «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности» [11].

Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса [12].

Во-первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.

Во-вторых, ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.

В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает большей мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом, а также использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки.

Министерство экономического развития РФ дает следующую трактовку «Государственно-частного партнерства» – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с письмом Минобрнауки России «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» (от 08.10.2012 № 08-444) под «государственно-частным партнерством понимается форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставление услуги».

Институтом экономики РАН в аналитическом докладе «Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России» дается следующее определение «государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всех страны или отдельных территорий».

Если рассматривать многолетний опыт ГЧП накопленный в мировой практике, то можно отметить, что оно дается с позиции нескольких подходов: идеи общей создаваемой стоимости, идеи договора и разделения рисков, идея совместного финансирования и управления, акцент на «пустой нише», которую должно заполнить ГЧП, реформа управления, инструмент решения проблем, моральное обновление, предложение риска, изменения общественных услуг, разделение прав. В. Н. Мочальников выделяет на основании данных подходов общий термин ГЧП в зарубежной практике – отношения между частным сектором и государственными органами с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для создания общественных благ [44].

В России выделяют два подхода к трактовке ГЧП: экономический и управленческий (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Подходы к трактовке ГЧП в России

Кроме того, термин «государственно-частное партнерство» можно рассматривать в двух аспектах: в широком смысле и узком. В широком понимании это различные формы взаимодействия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. В узком – институционально-организационный альянс государственных проектов в различных сферах деятельности: от развития инфраструктуры до обеспечения общественных услуг.

Множественность толкований ГЧП в отечественной экономической теории и практике В. Г. Варнавский объясняет такими обстоятельствами, как:

1) размытость предмета, неопределённость границ и ограниченность нормативной базы, определяющей такой сложный феномен современной экономики, как ГЧП;

2) ГЧП выступает в настоящее время как относительно новое явление.

Исходя из этого В. Г. Варнавский дает свое определение государственно-частного партнерства: ГЧП – представляет собой юридически закрепленную на определённый срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [12].

Такое определение термина ГЧП следует считать обобщающим и наиболее часто используемым в нормативно-правовых документах субъектов Российской Федерации. Таким образом, определение, принципы, виды и механизмы ГЧП применяемые в РФ, можно представить в виде рис. 1.1.

Рис. 1.1. Определение, виды и механизмы ГЧП применяемые в Российской Федерации

Для отображения наиболее полной картины сущности ГЧП, обозначим его объект и предмет ГЧП. Объектом ГЧП является имущество, входящее в состав транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры (либо в целом некоторая часть публичного сектора) [5]. Также объектом ГЧП могут быть любые функции публичного сектора (также называемые публичные услуги, общественные услуги, государственные услуги), выполнение которых закрепляется
за частной стороной.

Наиболее часто ГЧП реализуется в следующих отраслях инфраструктурного комплекса:

а) транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, железные дороги, трубопровод, морские и речные порты и суда, аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов, метрополитен и другой транспорт общего пользования;

б) социальная инфраструктура: здравоохранение, санаторно-курортное лечение, образование, культура, социальное обслуживание, спорт;

в) энергетическая инфраструктура: производство, передача и распределение электрической и тепловой энергии, тепло-, газо- и энергоснабжение, наружное освещение и иные объекты;

г) коммунальная инфраструктура: водоснабжение и водоотведение, утилизация (захоронение) бытовых отходов, благоустройство территорий, социально-бытовые объекты.

Предмет ГЧП – это отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры. Данные отношения обладают следующими ключевыми свойствами:

1) ГЧП объединяет два рода деятельности:

– инвестиции в объекты инфраструктуры;

– оказание услуг с помощью данных объектов либо их эксплуатация;

2) В общем случае в проекте ГЧП выделяются два этапа:

– «затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора);

– «доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций.

Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. При этом источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета.

3) ГЧП имеет долгосрочный характер и договорное оформление.

Долгосрочный характер реализации проектов ГЧП следует из необходимости возврата денежных средств, вложенных частной стороной (в отличие от государственного заказа). Средний срок реализации проектов ГЧП составляет более 10 лет: при этом самым длительным является именно «доходный этап», тогда как «затратный» в целом сравним по срокам с государственным заказом.

В связи с длительным характером и необходимостью формализации всех условий сложность договорных отношений для проектов ГЧП существенно выше, чем для государственного заказа. Это в свою очередь приводит к более высокой стоимости предпроектных и подготовительных работ по проектам ГЧП.

4) ГЧП предполагает разделение проектных рисков между сторонам. Под «рисками» здесь понимаются вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами [14].

Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип соглашения, условия финансирования и иное). Общее правило таково – каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Специфические особенности государственно-частного партнерства

Формы партнерства государства и частного сектора различаются по видам предоставляемых услуг и производимых товаров, по используемым методам и правовому режиму. Тем не менее, они подчинены ряду общих принципов, нацеливающих на удовлетворение общественных интересов. Эти ГЧП как система хозяйствования принципиально отличаются от деятельности частных коммерческих организаций, ориентированных исключительно на получение прибыли. Остановимся на основных принципах ГЧП, представ-
ленных на рис. 1.3.

Рис. 1.3. Принципы государственно-частного партнерства

Сложность в реализации этого правила заключается в том, что с одной стороны, частный инвестор стремится увеличить доход и поэтому склонен недооценивать риски проекта ГЧП (прямая зависимость «риск-доход»); с другой стороны, публичный орган стремится снизить ответственность и поэтому склонен завышать риски, передаваемые частному сектору (обратная зависимость «риск-доход/ответственность»). Необходимость поиска оптимального распределения рисков также повышает значимость предпроектной стадии ГЧП по сравнению с государственным заказом.

Целью использования инструментария ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.

Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента:

1) ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;

2) экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;

3) повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.

С точки зрения государственного регулирования экономики ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектов, а также на обеспечение развития производственной деятельности в широком спектре отраслей экономики и, в конечном счете, повышение уровня жизни населения.

По мнению М.В. Ткаченко (исполнительный директор Центра развития ГЧП) ГЧП – это не механизм государственной поддержки (льготы, ОЭЗы, бизнес-парки и пр.), а способ реализации совместного с государством бизнес-проекта, и при определённых условиях и рыночной конъектуре государственное плечо может быть единственным вариантом решения бизнес-задачи [53].

Проект ГЧП можно отнести к ГЧП, если он удовлетворяет следующими признакам:

– направлен на создание/реконструкцию объекта общественной инфраструктуры (транспортная сфера, социальная сфера, коммунальная сфера, энергетика);

– частный партнер не только проектирует и/или создает объект, но и в обязательном порядке осуществляет его эксплуатацию и/или техническое обслуживание;

– частный партнер полностью или частично за счет собственных и привлеченных средств финансирует создание объекта общественной инфраструктуры;

– возврат инвестиций частного партнера осуществляется за счет оказания услуг с использованием объекта и/или технического обслуживания объекта, которое оплачивается потребителями (населением) и/или за счет платежей из бюджета;

– проект должен носить долгосрочный характер.

Государственно-частное партнерство включает множество форм, которые имеют различные наименования и используются в широком спектре инфраструктурных отраслей и инвестиционных сделок.

Недостаточное развитие инфраструктуры сдерживает экономический рост как на региональном уровне, так и в стране в целом – это выражается в инфраструктурных ограничениях, обуславливающих несоответствие материально-сырьевой базы производства и потенциального спроса на продукцию предприятий в регионе.

Министерство экономического развития РФ была сформулирована следующая классификация организационно-правовых форм государственно-частного партнерства, в которых возможна реализация инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП:

– концессионные соглашения – в соответствии с Федеральным Законом от 21.07.2005 № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях»;

– соглашения о государственно-частном партнерстве – в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;

– договоры аренды с инвестиционными обязательствами и/или льготными условиями – реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;

– контракты жизненного цикла – в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ № 1087 «О случаях заключения КЖЦ»;

– договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнёра выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта РФ, МО в совокупности составляет более 50 %, т. е. договоры заключенные в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц» [44].

Выделенные формы ГЧП имеют отличительные характеристики, на которые представители органов государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.

Основные различия между рассмотренными формами ГЧП могут быть систематизированы и представлены в табл. 1.2.

Разнообразие форм государственно-частного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем, связанных с публичным интересом. В отраслях производственной, транспортной и социальной инфраструктуры применяются все варианты концессионных соглашений, совместные предприятия с участием государственного и частного капитала, а также проекты, основанные на договорах гражданского и публичного права.

Таблица 1.2

Классификация основных форм государственно-частного партнерства [14]

После принятия в 2015 г. ФЗ-224 с 1 января 2016 г. можно будет использовать и другие формы ГЧП, общепринятые в мировой практике (BOT, DBOT, BOO, BOOT, BBO, Оperation And Maintenance, LABV) [9].

На сегодняшний день проведено много исследований по изучению опыта практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства в различных странах. Также достаточно подробно описаны формы и механизмы реализации ГЧП с учетом интересов потенциальных участников такого партнерства и применения данного опыта в России. Однако в нашей стране широкая дискуссия по теме ГЧП пока не находит значимого практического воплощения, поскольку примеров успешной реализации проектов ГЧП явно недостаточно. Все это обуславливает необходимость углубленного изучения сущности государственно-частного партнерства, ее форм, методов и инструментов реализации на примере
зарубежных стран.