Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

1.3. Нормативно-правовые аспекты развития государственно-частного партнёрства в субъектах Российской Федерации

Для развития государственно-частного партнерства в современных условиях необходимо четкое определение нормы и правил взаимодействия и регулирования рынка проектов ГЧП, роль и границы влияния государства на бизнес. В противном случае возникнет вакуум неопределенности, который затрудняет развитие
механизма ГЧП.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в большей мере заинтересованы в реализации проектов государственно-частного партнерства, но при их организации и реализации возникают определенные трудности, связанные с неурегулированностью данного вопроса. Таким образом, остро стоит необходимость развития нормативно-правовой базы, регулирующей ГЧП.

Для эффективного функционирования сектора государственно-частного партнерства необходима существенно разработанная нормативно-правовая база. В отличие от зарубежных стран, где ГЧП уже устоялось как форма реализации предоставления различных видов услуг, в России государственно-частное партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов.

В настоящее время в законодательстве РФ нет единообразного определения государственно-частного партнерства. Очевидно, что в силу своей комплексности общие вопросы о государственно-частном партнерстве регулируются нормами гражданского законодательства Российской Федерации, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права.

К нормативно-правовым актам, регулирующим вопросы государственно-частного партнерства в настоящее время можно отнести следующие документы (табл. 1.7).

Обзор представленных нормативных актов позволяет заключить, что российское законодательство предлагает существенный набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе государственно-частного партнерства: соглашение о разделе продукции, концессии, особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания, региональные фонды развития, государственные корпорации.

Таблица 1.7

Нормативно-правовые акты, регулирующие процессы государственно-частного партнерства в России на федеральном уровне [52]

*Источник: составлено Кочетковой С.А.

На сегодняшний день в Российской Федерации принят в Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступивший в силу с 1 января 2016 г.). Основные нормативно-правовые акты, принятые к 224-ФЗ представлены в приложении В.

Под государственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. То есть, в законе нет разграничения определений ГЧП и МЧП [46].

Сторонами соглашения о партнерстве являются публичный и частный партнер. Публичным партнером в проекте является государство, регион (муниципальное образование), от имени которого выступает глава региона (муниципального образования) или иной уполномоченный орган. Частным партнером выступает российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП (МЧП). Также в законе определен перечень юридических лиц, которые не могут являться частными партнерам. К ним относятся:

– государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

– государственные (муниципальные) учреждения;

– публично-правовые компании и иные создаваемы РФ на основании федеральных законов юридические лица;

– хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем муниципального образования;

– некоммерческие организации, создаваемые государством, регионом (муниципальными образованиями) в форме фондов;

– некоммерческие организации, созданные перечисленными выше организациями в форме фондов.

Соглашение о ГЧП (МЧП) должно заключаться в виде гражданско-правового договора сроком не менее чем на 3 года [46].

Объекты государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства) представлены в табл. 1.8.

Отметим, что в качестве объекта ГЧП (МЧП) из перечня, представленного в первой группе табл. 1.3 может быть только имущество, которое не принадлежит исключительно к государственной (муниципальной) собственности или имеет запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности.

Исходя из перечня закрепленных законодательством объектов МЧП (как и ГЧП) участие бизнеса в сфере жизнеобеспечения территории не должно привести к сокращению числа рабочих мест и удорожанию коммунальных услуг.

Таблица 1.8

Объекты государственно-частного (муниципально-частного партнерства) [46]

*Источник: Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Также не предполагается полный уход органов власти из определенной сферы экономики, сохраняется их контроль, в том числе и за ценообразованием.

Так, в сфере государственно-частного (муниципально-частного) партнерства глава региона (муниципального образования) принимает решения о реализации ГЧП-проекта (МЧП-проекта) в том случае, если публичным партнером является регион (МО) либо планируется проведение совместного конкурса с его участием. Исключение составляет проведение совместного конкурса с участием РФ или субъекта Федерации. Также глава региона (муниципального образования) определяет орган, уполномоченный на осуществление полномочий в области ГЧП или МЧП (табл. 1.9).

Частному бизнесу передается лишь часть функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности муниципалитета. К примеру, земельный, лесной участки, водный объект, части водного объекта, участки недр предоставляются частному партнеру в аренду на срок, который устанавливается соглашением о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и он не вправе передавать свои права по данному договору иным лицам.

Также новое законодательство регулирует процедуру отбора проектов частных партнеров для участия в государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, включающего следующие обязательные элементы:

1) строительство и (или) реконструкция объекта соглашения частным партнером;

2) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения;

3) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

4) возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с ФЗ № 224.

Таблица 1.9

Полномочия публичного партнера в области ГЧП (МЧП) [46]

*Источник: Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Следует также отметить проблемы в нормативно правовом регулировании в сфере ГЧП. Первостепенной проблемой, на наш взгляд, является то, что на сегодняшний день государство еще не определилось с выбором тенденции развития ГЧП в России. Отсутствие единой концепции сказывается на несовершенстве механизмов реализации законов, регулирующих ГЧП. Концепция должна отражать понимание и восприятие ГЧП, рассматривать такое взаимодействие власти и бизнеса как систему, где четко определен предмет.

Следующая проблема состоит в том, что законодательство о ГЧП развивается на уровне субъектов, по средствам принятия региональных законов об участии субъектов в проектах ГЧП. Значительная часть данных нормативно-правовых актов была принята до введения ФЗ № 224 и в связи с этим присутствует ряд сложностей, снижающих уровень эффективности привлечения инвестиций.

Также существуют недостатки бюджетного законодательства, определяемыми ограничениями допустимых форм бюджетных расходов и направлений финансирования бюджетными учреждениями, а также усложненной процедурой предоставления государственных гарантий, ограничены также возможности бюджетирования долгосрочных проектов. Бюджетный кодекс не учитывает специфику отношений в сфере ГЧП, и лишь в ст. 179.2 определяет, что средства, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП, выделяются из Инвестиционного Фонда РФ. При этом Бюджетный кодекс не предусматривает создание Инвестиционных фондов в субъектах РФ [33].

Актуальная на сегодняшний день проблема противоречивости и разнородности регионального законодательства. Данная проблема возникает в силу длительного отсутствия единой правовой системы на федеральном уровне. Субъекты самостоятельно определяли правила, по которым будут реализовываться проекты в регионе. Суть ГЧП отношений во многом зависит и от того, как определяют эти отношения сами субъекты. Противоречивость регионального законодательства может стать причиной появления коллизий с федеральными законами. Между тем, единство терминологии является одним из правил юридической техники, а, значит, используемые в текстах законов термины, должны иметь одно значение. От единства определений во многом зависит целенаправленность ГЧП проектов.

Региональная нормативно-правовая база о ГЧП включает в себя только специальные законодательные акты и программные документы:

– Положение о применении ГЧП в Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочной период;

– Концепция развития ГЧП в субъекте РФ на долгосрочный период;

– Закон об участии субъекта РФ в ГЧП;

– долгосрочные целевые программы субъекта РФ;

– нормативно-правовые акты для целей развития механизмов ГЧП, в том числе применительно к отдельным отраслям;

– нормативно-правовые акты, регулирующие порядок взаимодействия органов власти субъектов РФ при подготовке и реализации проектов ГЧП;

– нормативно-правовые акты, регулирующие порядок функционирования отдельных институтов развития в субъекте РФ (региональный инвестиционный фонд) [49].

Рассмотрим региональное законодательство в сфере государственно-частного партнерства в целом по субъектам Российской Федерации по состоянию на 2015 г. (табл. 1.10).

Таблица 1.10

Уровень развития регионального законодательства о ГЧП в РФ (2015 г.) [53]

Закон об участии субъекта в государственно-частном партнерстве является основным нормативно-правовым документом, который является фундаментом для построения всей нормативно цепочки ГЧП. Как видно из данных, представленных в табл. 1.6, только СЗФО и ЮФО в 100 % объеме приняли закон о ГЧП, что свидетельствует о готовности данных субъектов к новому виду сотрудничества государства и частного бизнеса. На втором месте стоит СФО и УФО, где 11 субъектов из 12 приняли закон о ГЧП, и 5 из 6 субъектов соответственно. Что касается Приволжского Федерального округа, то здесь 13 субъектов из 14 приняли закон о ГЧП. Таким образом, только 89 % всех субъектов Российской Федерации готово к реализации на своей территории механизма ГЧП [50].

В настоящий момент в России ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций – проекты ГЧП.

Отметим, что развитие ГЧП в субъектах РФ зависит от ряда факторов, к которым относится развитие институциональной среды. А одним из показателей уровня развития институциональной среды в субъекте РФ является региональный закон об участии субъекта РФ в государственно-частных партнерствах.

По состоянию на 1 марта 2016 г. закон об участии субъекта РФ в государственно-частных партнерствах принят в 76 регионах, еще в 4 субъектах Федерации такой закон разработан и находится на рассмотрении в законодательном органе. Главным образом целью разработки регионального закона о ГЧП является создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям (табл. 1.11).

Таблица 1.11

Уровень и качество развития законодательства в субъектах РФ (по состоянию на 1 марта 2016 г.) [56]

*Источник: составлено по данным Рейтингов регионов ГЧП 2015/2016 гг.

В 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами государственно-частного партнерства. На территории 21 субъекта РФ один или несколько муниципальных образований приняли правовые акты, регулирующие развитие муниципально-частного партнерства и/или реализацию проектов МЧП. В 74 субъектах приняты инвестиционные меморандумы, программы или стратегии, в которых упоминается государственно-частное партнерство как механизм привлечения инвестиций.

В 18 субъектах имеются планы развития ГЧП и/или программы реализации проектов ГЧП в субъекте РФ. В 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП; в 46 регионах должностные лица (два и более), имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП.

При этом стоит отметить, что:

– только в 18 регионах из 76 (26,5 %) данные законодательные акты применялись для реализации проектов государственно-частного партнерства;

– только в 4 регионах (4,7 %) действует региональное законодательство, которое эксперты оценили, как эффективное (без понижающего коэффициента). К ним относятся: Санкт-Петербург, Томская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Свердловская область.

Определенные сложности с расчетом данного показателя также были связаны с вступление в силу в 2014 г. изменений в Земельный кодекс, которые по сути отменили возможность проведения конкурса на предоставления земельного участка, сделав обязательным проведение аукциона и установив ряд исключений. Учитывая, что большинство применяемых региональных законов об участии субъекта РФ в ГЧП предусматривали имущественное участие региона в проекте через проведение конкурса на землю, то судьба таких законов не определена [56].

Уровень развитости институциональной среды также определяет нормативно-правовые акты субъекта РФ, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП. Такие документы действуют в 45 регионах из 85 (53 %), однако по экспертным оценкам в 16 случаях из 45 (42,5 %) данные акты имеют низкое качество проработки. В 19 случаях из 45 (42,2 %)качество нормативно-правовых актов можно оценить, как достаточно высокое.

И только в 10 регионах (11,76 %) качество нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок работы с проектами ГЧП, оценено экспертами как высокое. К ним относятся такие регионы, как: Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская, Ленинградская, Новгородская, Ростовская, Самарская области, г. Санкт-Петербург, Сахалинская, Ярославская области.

Анализ регионального законодательства в сфере ГЧП позволяет выделить две основных группы региональных законов о ГЧП:

– группа 1: законы содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и во многом имеют схожие положения с законом Санкт-Петербурга о ГЧП (включают детальное описание форм ГЧП, гарантии прав партнеров);

– группа 2: законы содержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП (включают лишь общие положения) [33].

Одним из первых регионов, принявшим закон о ГЧП является г. Санкт-Петербург. На данный момент город является одним из лидеров в развитии практики государственно-частного партнерства. В 2005 г. была принята попытка инициировать Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, а также принят Закон субъекта РФ «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 20 декабря 2006 г.

Опираясь на принятые нормативно-правовые акты, многие регионы Приволжского Федерального округа разрабатывают и принимают инвестиционные проекты, основанные на механизме государственно-частного партнерства. Так, в Удмуртской Республике, г. Ижевск, в апреле 2013 г. был проведен конкурс на право заключения концессионного соглашения по проекту строительства многоуровневых парковок. Этот проект стал первым проектом государственно-частного партнерства в г. Ижевск. В Саратовской области в феврале 2013 г. было подписано концессионное соглашение сроком на 25 лет о соглашении на создание системы переработки и утилизации твердых бытовых отходов. В Пензенской области начато проектирование промышленного парка в г. Никольск в рамках программы развития моногородов.

Одной из государственных структур, регулирующих сферу инвестиций в РФ, а также сферу ГЧП является Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». В рамках сотрудничества с Правительством Нижегородской области Внешэкономбанк в феврале 2013 г., используя механизмы государственно-частного партнерства, разрабатывает концепцию реализации проекта строительства мостового перехода через реку Волга.

В 2012 г. подготовлены предложения по вопросу создания модели строительства и реконструкции объектов инфраструктуры на определенной ограниченной территории за счет дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, полученных вследствие развития такой территории, включающие в себя:

– проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 123 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»;

– проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «О концессионных соглашениях»;

– проекты Федеральных законов «О государственно-частном партнерстве» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» [46].

Таким образом, можно отметить, что нормативная база развития ГЧП находится на пути своего формирования сталкивается с рядом проблем и ограничений, а именно: отсутствие Государственной концепции развития ГЧП, а также стратегии поэтапного введения и использования его моделей; отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера; неразвитость банковской системы; несогласованность концессионного, бюджетного и земельного законодательства; высокие транзакционные издержки; отсутствие опыта реализации и управления такими проектами, квалифицированных специалистов в области ГЧП и др. Принятие федерального закона о ГЧП и использование механизма ГЧП на федеральном уровне позволит создать положительную динамику в эффективном решении федеральных задач, направленных на развитие инфраструктурных, национальных проектов, а также поможет создать новые возможности для развития частного бизнеса. Нужно учесть, что региональная нормативно-правовая база не должна противоречить федеральным законам, также она может не ограничиваться только прямо прописанными в федеральных законах инструментами ГЧП. Здесь важна разработка нормативного комплекса, создание четкой, которая обеспечит достаточное и конкретное нормативное регулирование всему процессу организации партнерства.