Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

3.3. Развитие государственно-частного партнерства в инфраструктурных отраслях

На современном этапе развития экономики наиболее актуальными являются вопросы функционирования инфраструктуры. Дальнейшее развитие и размещение производительных сил, перспективы территориальной организации хозяйства и расселения в регионах России в условиях рыночной экономики в значительной степени зависят от развития инфраструктуры, всех звеньев инфраструктурного комплекса.

Современное понимание инфраструктуры экономики предполагает выделение в ее структуре следующих элементов (блоков):

– производственная инфраструктура;

– социально-бытовая;

– институциональная;

– персональная;

– экологическая.

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние – источник возможных структурных техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены (например, дорожно-транспортный сектор РФ изношен на 29 %) [62]. За последние 15 лет практически не осуществлялись инвестиции в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности.

Важнейшими причинами такой ситуации являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Одним из наиболее эффективных механизмов привлечения частных инвестиций в развитие общедоступной (публичной) инфраструктуры представляется такая форма ГЧП, как концессия. Заключение концессионных договоров не повлечет за собой дополнительных расходов бюджета, а позволит пополнить доходную часть бюджета за счет расширения базы налогообложения юридических и физических лиц [21.]

Наиболее типичными задачами применения концессии в инфраструктуре, это:

a) в сфере транспорта – строительство автодорог и организация пассажирских перевозок;

б) в сфере жилищно-коммунального хозяйства – передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;

в) в социальной сфере – создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;

г) в сфере недвижимости – строительство гостиниц и реализация программ по обеспечению жильем молодых семей;

д) в сфере охраны окружающей среды и благоустройства – реконструкция территории городских садов и площадей, сооружение набережных и т. п.

По данным рейтинга регионов ГЧП, наибольшее число проектов ГЧП реализуется в жилищно-коммунальной сфере – 33 % от общего числа в 2014/2015 гг. В 2013/2014 гг. лидерство по данной позиции принадлежало социальной сфере (56 проектов), но уже в 2014/2015 гг. увеличении общего числа проектов в данной сфере (165 проектов), их доля в общем количестве составила 28 % (вместо 43 % в 2013/2014 гг.). Значительно возросло число ГЧП-проектов в энергетической сфере – с 22 (или 17 %) в 2013/2014 гг. до 163 проектов (или 28 %) в 2014/2015 гг. В транспортной сфере изменения произошли в меньшей степени: общее число проектов ГЧП увеличилось на 34 проекта (с 30 в 2013/2014 гг. до 64 в 2014/2015 гг.), но их доля от общего числа проектов составляет всего 11 % (табл. 3.3).

Таблица 3.3

Реализация ГЧП-проектов по сферам в субъектах РФ [53, 56]

*Источник: составлено по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

Следует отметить, что число заключенных концессионных соглашений в 2013–2014 году не учитывались данные по большинству муниципальных концессий. В 2014–2015 годах количество концессий увеличилось более чем 5 раз и составило 427. Это обусловлено более достоверным предоставлением информации со стороны субъектов РФ. Из общего числа проектов ГЧП в среднем 57 % находится в стадии реализации, 9 и 14 % реализованы до 2013 и 2014 года, соответственно.

Тем не менее, в 2014 году было заключено 170 новых концессионных соглашений, большинство из которых по объектам коммунальной сферы – (системы водоснабжения, теплоснабжения и водоотведения), из которых более 80 % заключается в малонаселенных пунктах (до 10 тысяч человек). Лидерами по числу заключаемых концессионных соглашений на муниципальном уровне являются Республика Татарстан (45 соглашений), Амурская область (38), Республика Бурятия и Ивановская области (по 19). Среди Федеральных округов лидером остается Приволжский Федеральный округ, а аутсайдером СКФО [54].

Проведенное Центром развития ГЧП в 2013 г. в интересах Министерства экономического развития России исследование, посвященное оценке инфраструктурной обеспеченности и инфраструктурных разрывов в субъектах РФ, позволяет сделать выводы о практике реализации концессионных соглашений в России в отраслевом разрезе. Из 79 проектов (47 % от всех ГЧП-проектов), наибольшее количество проектов реализуется в социальной и транспортной отраслях. Это обусловлено наиболее приоритетными задачами, как федерального, так и регионального масштаба в области долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Анализ проектов по отраслевой принадлежности представлен на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Количество проектов в отраслях инфраструктуры [56]

Таким образом, наибольшее количество концессий применяется в социальной сфере (35 %), из них 11 концессий – в сфере здравоохранения, 10 – в сфере спорта и туризма, 5 – в сфере образования и 1 – в сфере культуры.

В транспортной инфраструктуре было реализовано 21 соглашение, в том числе: железнодорожная инфраструктура – 1, речные и морские порты – 1, авиационная инфраструктура – 2, дорожная инфраструктура – 17.

В коммунальной инфраструктуре было реализовано 14 соглашений: в том числе водоснабжение и водоотведение – 7, очистные сооружения – 1, утилизация отходов – 6.

В энергетической сфере было реализовано 17 соглашений, в том числе: газоснабжение – 1, теплоснабжение/теплоэнергетика – 14, электроэнергетика/электроснабжение – 2 [54].

Система здравоохранения имеет особую значимость для применения концессионных соглашений, поскольку возрастает объем расходов на общественное здравоохранение, проводится реформа этой сферы, а также растет роль частного сектора, что приводит к расширению возможностей для ГЧП в целом.

ГЧП, в частности концессии имеют сильные преимущества перед системой государственных закупок, которые выражаются в том, что частный партнер строит объекты инфраструктуры для последующего использования в будущем в собственных интересах. При схеме ГЧП применяется комплексный подход, выражающийся в том, что проектирует, строит и эксплуатирует этот объект одна и та же организация [9].

На настоящий момент в России осуществляется 11 концессионных проектов в области объектов инфраструктуры здравоохранения, которые находятся на разных стадиях реализации (табл. 3.4).

Следует выделить, что:

1. Большинство проектов связаны с реконструкцией и дальнейшей эксплуатацией объекта здравоохранения, например, в Москве передана в концессию Городская клиническая больница № 63 с обязательством по модернизации и реконструкции объекта (стоимость проекта – 4,37 млрд рублей), или реконструкция помещений в здании роддома в Новосибирской области (стоимость проекта – 97 млн рублей).

2. Период, на который заключается концессионное соглашение в сфере здравоохранения, достаточно продолжителен и занимает, как правило, от 7 до 49 лет.

3. Во всех концессионных проектах, приведенных в табл. 3.4, отсутствует прямое софинансирование со стороны государства. Бюджетное финансирование установлено только в двух из рассмотренных соглашений, где покрытие расходов на оказание бесплатных медицинских услуг идет не из Фонда обязательного медицинского страхования (ОМС), а из средств бюджета.

4. Только в одном случае оговаривается тариф, а во всех остальных действует отсылка к тарифному соглашению, существующему на соответствующий год.

Таблица 3.4

Примеры концессионных проектов в сфере здравоохранения

В условиях сокращения бюджетных расходов на систему образования с 600 до 400 млрд рублей важным вопросом представляется привлечение частных инвестиций и компетенций не только в строительство и эксплуатацию объектов образования, но и непосредственно в образовательный процесс [54].

В России доля привлеченных частных инвесторов в систему дошкольного образования остается достаточно низкой – 4–5 % по сравнению с развитыми западными странами (для сравнения, в Великобритании – 22 %, в Австрии – 18 %, в Германии – 12 %). Инфраструктурный разрыв в системе дошкольного образования в России остается достаточно ощутимым.

Возможно решение проблемы с использованием механизмов государственно-частного партнерства, в частности заключение концессионных соглашений. Существуют две приоритетные концессионные модели, на основе которых могут быть реализованы инфраструктурные проекты в системе дошкольного образования. Одним из выходов в данной ситуации может стать появление на рынке комплексных операторов, которые могли бы осуществлять техническое обслуживание и эксплуатацию учреждений и оказывать конечную образовательную услугу потребителю.

В настоящее время рынок таких операторов не сформирован и в целом по стране отсутствует платежеспособный спрос населения на оказание платных образовательных услуг в дошкольных учреждениях.

1. Модель «Строительство – передача – обслуживание»

При данной схеме (англ.– BTO) частный инвестор осуществляет строительство и обслуживание объекта, но не имеет отношения к образовательному процессу. Возмещение затрат происходит через арендные платежи по договору субаренды.

На территории РФ по данному принципу реализованы 2 проекта: реконструкция детского сада «Жарки» в Новосибирской области общей вместимостью 124 места и стоимостью 60 млн рублей; строительство АНОО Центр развития «Золотой ключик» в Пермском крае вместимостью 121 место и стоимостью 40 млн рублей. Для частного инвестора модель не устойчива, так как основной источник дохода – субарендные платежи, и не предусмотрено прямой платы концедента концессионеру.

Для публичного партнера характерна высокая нагрузка на бюджет и риск, связанный с привлечением частных инвесторов.

2. Модель «Строительство – обслуживание – передача»

По итогам принятия поправок в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», позволяющих осуществлять прямые платежи концедента концессионеру, для государства и инвестора может быть востребована модель, которая имеет английскую аббревиатуру ВОТ.

При реализации инфраструктурных проектов на основе данной модели возможна организация частным партнером и обслуживания здания и образовательного процесса. Возвратность средств осуществляется через прямые платежи концессионеру. Основной риск для частного партнера заключается в поиске заемных средств, поскольку титул собственности по истечении концессионного соглашения переходит публичному партнеру. Для государства модель является наиболее привлекательной, поскольку снижает нагрузку на бюджет и обеспечивает создание инфраструктуры на взаимовыгодных условиях. Основной риск возникает, если концессионер оказывает конечную образовательную услугу, поскольку в настоящий момент рынок операторов образовательных услуг в системе дошкольного образования отсутствует.

Для развития системы дошкольного образования на территории России и реализации инфраструктурных проектов необходимо соблюдение следующих базовых условий: оптимизация нормативно-правовой базы; создание рынка операторов конечной образовательной услуги; стимулирование платежеспособного спроса населения на дополнительные образовательные услуги [9].

Объекты энергетической и коммунальной инфраструктуры входят в число наиболее приоритетных отраслей для реализации концессионных соглашений в Российской Федерации. Коммунальная сфера долгое время находилась без внимания со стороны частного сектора по причине традиционной ответственности органов государственной и муниципальной власти, отсутствия долгосрочных тарифных программ, отсутствия законодательно закрепленных конкурсных процедур на право аренды коммунального имущества и ряда других факторов.

Основной формой привлечения бизнеса в коммунальную и энергетическую инфраструктуру являлись договоры аренды. Однако такая форма партнерства не может быть эффективной для данной отрасли, поскольку ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов целиком лежит на собственнике данных фондов и не переходит к арендатору, который отвечает только за их эксплуатацию и содержание.

Вместе с тем, отрасль нуждается прежде всего в техническом обновлении. Договоры аренды, предусматривающие инвестиционные обязательства, слишком сложны, а потому вероятностных распространения невелика. Исходя из этого, концессионные соглашения представляются наиболее эффективным способом модернизировать коммунальную инфраструктуру, привлекая инвестиции со стороны частного сектора.

Примеры заключенных концессионных соглашений:

– концессионное соглашение в отношении имущественного комплекса систем коммунальной инфраструктуры водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод города Перми от 26 апреля 2013 г.;

– концессионное соглашение «Строительство водозаборной скважины глубиной 290 м по ул. Пролетарская», заключенное между ООО «Теплоэнерго» и Министерством экономического развития Новосибирской области от 2012 года;

– концессионное соглашение «Строительство блочно-модульной газовой котельной мощностью 0,9 МВт по адресу: НСО, Татарский р-н,с. Дмитриевка, пер. Банный, 7а, заключенное между ООО «Татарская тепловая компания» и Министерством экономического развития Новосибирской области. Строительство по данному соглашению было завершено к концу октября 2012 г.

Таким образом, видно, что в субъектах РФ органы власти и частные инвесторы пока недостаточно активно вовлечены в развитие коммунальной инфраструктуры [54].

Государство заинтересовано в привлечении частного инвестора для модернизации отрасли, но по сути тот инструментарий, который находится в распоряжении инвестора не позволяет реализовать потенциал всей отрасли и на это есть ряд причин:

1) Ограничение роста тарифов без учета инвестиционной нагрузки. Это лишает гарантии частного инвестора получения платы за эффективное управление и фиксированного коммерческого дохода на осуществленные инвестиции.

2) Несовершенство правового поля для реализации инфраструктурных проектов в отрасли по концессионной модели. В частности большое количество ограничений по обеспечительскому пакету концессионного соглашения.

Центром развития ГЧП были проведен анализ реализации проектов ГЧП в разрезе по формам и отраслям инфраструктуры России за 2015 г. (табл. 3.5).

Таблица 3.5

Статистика реализации проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия в разрезе по формам и отраслям инфраструктуры [26]

Если рассмотреть рынок проектов ГЧП в отраслевом разрезе, то можно выделить следующие тенденции:

1) Региональные и муниципальные администрации постепенно перенимают опыт структурирования проектов ГЧП федерального уровня в отрасли автомобильных дорог – спрос на модернизацию автодорожной инфраструктуры в российских публично-правовых образованиях по-прежнему высокий.

2) Одна из наиболее динамично развивающихся отраслей для реализации проектов ГЧП – создание систем контроля безопасности ПДД, весогабаритного контроля и поддержания общественного порядка. Несмотря на ряд законодательных неопределенностей, многие субъекты РФ готовы реализовывать такие проекты именно
по модели ГЧП.

3) Отрасль здравоохранения традиционно привлекательна там, где есть достаточный гарантированный поток через платежи системы ОМС и маржинальные платные услуги, или там, где публичный партнер готов инвестировать в создание объекта здравоохранения.

4) Сейчас проекты ГЧП в отрасли обращения с ТКО инвесторы готовы к долгосрочному партнерству при условиях комплексности проекта на каждом из этапов обращения с отходами. Спрос на реализацию таких проектов со стороны частных инвесторов постоянно растет.

В 2015–2016 гг. ожидается существенное увеличение практики внедрения концессионных проектов в регионах России. Основные предпосылки:

– Поручение Президента России до 2016 года обеспечить передачу в концессию частным операторам всех неэффективных ГУПов и МУПов.

– Развитие правового регулирования концессий. Запуск механизма частной инициативы с 1 мая 2015 года.

– Озабоченность субъектов РФ о своей позиции в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП [59.]

Ключевыми факторами, влияющими на успешность применения концессионных соглашений в региональной практике, являются: наличие нормативно-правовой базы; наличие в регионе специализированных государственных органов или структур, обладающих необходимыми компетенциями и полномочиями по сопровождение проектов ГЧП; стабильная политическая конъюнктура в данном регионе и отсутствие видимых политических рисков; развитая социально- экономическая политика субъекта; наличие конкуренции между частными компаниями, способными участвовать в реализации концессионных соглашений; системный подход к развитию инфраструктуры и привлечению для этих целей внебюджетных средств (наличие стратегии развития инфраструктуры субъекта Российской Федерации, или программы привлечения внебюджетных инвестиций, в том числе с применением механизмов ГЧП.

Таким образом, в условиях нестабильности экономики, высокого уровня социально-экономической дифференциации регионов такой инструмент, как концессия, может и должен стимулировать более активное использование инвестиционных возможностей государственной власти и частного сектора.