Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Чулюкова С. А., Дробот М. А.,

3.3. Ответственность регистрационных органов за незаконные действия по регистрации сделок с недвижимым имуществом

Для обеспечения нормального функционирования рынка недвижимости и для нормального осуществления всех прав собственника или владельца иных вещных прав необходимо строго регламентировать возможности вмешательства органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и их должностных лиц путем установления их ответственности.

Под юридической ответственностью в юридической литературе понимается применение к правонарушителю мер государственного принуждения, основанных на юридическом и общественном осуждении его поведения и выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера [11].

При осуществлении государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с недвижимостью одним из наиболее острых и неоднозначных является вопрос об ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимости, и их должностных лиц. До принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государство не несло никаких обязательств по возмещению убытков (вреда) в случае признания прав нового собственника недействительными или при утрате жилого помещения, а также в других случаях.

Статья 16 ГК РФ содержит норму общего характера, определяющую, что ответственность государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц указанных органов за ущерб, причиненный правомерными действиями этих органов или их должностных лиц наступает в виде компенсации ущерба физическим и юридическим лицам. В отношении органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на имущество, данные положения конкретизируются в ст. 81 ГК РФ, которая определяет, что убытки, причинные незаконным отказом в государственной регистрации прав на имущество, уклонением от государственной регистрации, внесением в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве либо нарушением предусмотренного законом порядка государственной регистрации прав на имущество, по вине данного органа, подлежат возмещению за счет казны. Предполагая, что в остальных случаях потерпевшее лицо может обращать свои требования к тому лицу или органу, по чьей вине осуществлена незаконная государственная регистрация прав на недвижимое имущество.

Следует отметить, что и действующим законодательством вопросы ответственности в сфере государственной регистрации недвижимости урегулированы крайне неполно. Представляется, что этот вопрос следует решать дифференцированно, выделив его отдельные составляющие:

– ответственность органов, осуществляющих государственную регистрацию прав (абз. 1 п. 1 ст. 31 Закона о регистрации);

– ответственность федерального органа в области государственной регистрации (абз. 2 п. 1 ст. 31 Закона о регистрации);

– ответственность лиц, виновных в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимость и сделках с ней, зарегистрированных в установленном порядке (п. 2 ст. 31 Закона о регистрации).

Глава V Закона о регистрации, состоящая всего из двух статей – 31 и 31.1, полностью посвящена ответственности при государственной регистрации. В ней указано, что ответственность регистрирующих органов, в том числе федерального органа в области государственной регистрации, наступает за:

– своевременность, полноту и точность исполнения своих обязанностей, установленных в Законе о государственной регистрации;

– полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимость и сделках с ней;

– необоснованный отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав.

Что касается ответственности федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации, то она наступает в отношении только двух видов объектов, регистрация прав на которые отнесена к его компетенции – предприятия как имущественного комплекса и объекта недвижимого имущества, расположенного на территории нескольких регистрационных округов.

Лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с действующим законодательством. Однако характер ответственности не раскрывается.

В зависимости от определенных условий речь может идти о разных видах юридической ответственности: уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной.

Вместе с тем следует учитывать тот факт, что территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по субъекту РФ является юридическим лицом, а государственный регистратор прав – должностное лицо, является федеральным государственным гражданским служащим и, таким образом, является специальным субъектом административного правонарушения.

Представляется, что к работникам органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, могут быть применены меры дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в соответствии с действующим законодательством [20].

При государственной регистрации прав на недвижимость заявителям (физическим и юридическим лицам) зачастую приходится сталкиваться с различными проявлениями злоупотреблений со стороны регистрирующих органов, должностных лиц этих органов, которые облечены властью и выступают от имени государства.

Действующее законодательство предусматривает возможность обжалования неправомерных действий государственного органа или его должностных лиц, если ими нарушены охраняемые законом права и свободы, путем обращения с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. В результате нарушенное право будет восстановлено, либо действия (бездействия) учреждения или его должностных лиц будут признаны правомерными.

Специфика гражданско-правовой ответственности заключается в имущественной составляющей правового воздействия на правонарушителя. Она устанавливается в соответствии с общими нормами гражданского законодательства. Вместе с тем регистрирующие органы как органы исполнительной власти в установленной сфере деятельности реализуют свою компетенцию, основываясь на властно-распорядительных полномочиях. Их полномочия закреплены в Положении о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457.

Нормы о гражданско-правовой ответственности государственных органов содержатся и в ст. 16 и 1069 ГК РФ и, кроме того, прямо установлены Законом о регистрации (п. 3 ст. 31). Согласно вышеприведенным нормам, убытки или вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) регистрирующего органа, в том числе в результате принятия несоответствующего закону или иному правовому акту решения, внесения в ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объёме.

Должностные лица регистрирующих органов несут ответственность за вред, причиненный в результате неправомерных действий (бездействия) этих лиц при исполнении ими служебных (должностных) обязанностей, которая согласно п. 1 ст. 1068 ГК РФ реализуется по общим правилам.

Гражданско-правовая природа ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, как исполнительных органов государства, в свою очередь, предполагает использование гражданско-правовых категорий института ответственности. И хотя возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц предусмотрено нормами ГК РФ, наступление такого вреда, его размер, причинно-следственную связь между возникшим вредом (убытками) и действиями причинителя вреда необходимо доказать в судебном порядке, что затрудняет возмещение вреда заинтересованными лицами [53].

Вместе с тем системный анализ норм Закона о регистрации даёт основания полагать, что нормы ГК РФ должны применяться по-особому. Ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих условий, предусмотренных ст. 1064 ГК РФ, и специальных условий. Общим условием наступления деликтной ответственности является наличие состава правонарушения, который включает в себя: наступление вреда у потерпевшего, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между двумя первыми элементами, вину причинителя вреда и размер причиненного вреда. Поскольку условия носят общий характер, для возникновения деликтного обязательства их наличие требуется во всех случаях, если иное не установлено законодательством.

К специальным условиям можно отнести: условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда, и условия, относящиеся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных как общих, так и специальных условий.

В качестве специальной нормы выступает ст. 1069 ГК РФ, предусматривающая обязанность регистрирующих органов возместить вред, причиненный их противоправными действиями в лице своих должностных лиц. Поэтому можно заключить, что для отношений в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, связанным с причинением вреда, властность будет являться характерным признаком.

Противоправное поведение органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимости, может быть выражено как в форме действия (совершении действия, прямо запрещенного Законом о регистрации), так и в форме бездействия (не совершении либо уклонении от совершения действия, предусмотренного законодательством). Характерным примером бездействия может являться нарушение регистрирующим органом нормативно установленных сроков государственной регистрации, выдачи информации из ЕГРП и др.

Здесь можно согласиться с мнением В.А. Алексеева, что в реальной жизни должностное лицо в силу различных обстоятельств может и не осознавать противоправность совершенных им действий, но в силу своего должностного положения оно, как правило, может и должно её осознавать. Вина, как минимум в форме неосторожности, при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда. Вина государственных органов при совершении ими неправомерных действий (бездействия) отсутствует в редких случаях [2].

Гражданским законодательством (п. 2 ст. 1064 ГК РФ) закреплена презумпция вины причинителя вреда, из чего следует, что доказывание вины не входит в процессуальные обязанности потерпевшего. В случае, если регистрирующий орган докажет, что вред причинен не по его вине, он освобождается от обязанности возмещения такого вреда.

Таким образом, можно сделать вывод, что государство за вред, причиненный при осуществлении деятельности по регистрации прав на недвижимость, несет ответственность на общих основаниях, т.е. исключительно за противоправные виновные действия.

Практика применения законодательства о гражданско-правовой ответственности регистрирующих органов малочисленна и только начинает складываться. При рассмотрении дел сложным является вопрос доказывания государственными органами отсутствия вины, поэтому чаще ими доказываются другие условия ответственности, например, противоправность поведения либо причинно-следственная связь.

Вместе с тем следует признать существование проблем, вызванных необходимостью доказывания отсутствия вины лицом, нарушившим обязательство, т.е. регистрирующим органом.

Для освобождения от имущественной ответственности регистрирующий орган должен доказать отсутствие своей вины. В практике судов наблюдаются разные подходы к тому, кто же должен доказывать отсутствие вины – регистрирующий орган или истец.

Удовлетворение судами требований о возмещении вреда (убытков), связанных с противоправными действиями (бездействием) регистрирующих органов, в настоящее время происходит достаточно редко, чаще суды всех инстанций отказывают в удовлетворении заявленных требований ввиду недоказанности состава правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов состава правонарушения, как отмечается в судебных решениях, свидетельствует о недоказанности истцом всей совокупности условий для наступления деликтной ответственности регистрирующего органа .

По одному из гражданских дел суд со ссылкой на недоказанность истцом, что убытки вызваны непосредственно действиями регистрирующего органа, отказал в удовлетворении иска. Выводы суда основаны на том, что, являясь субъектом предпринимательской структуры, истец не проявил должной осмотрительности и не поинтересовался основанием нахождения имущества у продавца и его перепродажей в очень непродолжительное время после приобретения, а на момент приобретения имущества не обращался в регистрирующий орган за получением интересующей информации и др.

Как следует из судебной практики арбитражных судов, последние исходят из того, что если факт незаконных действий (бездействия) регистрирующего органа доказан, то и его вина считается доказанной. Кроме того, государственная регистрация перехода права собственности на строения была проведена с нарушением порядка, установленного Законом о регистрации. Получается, что государство при отсутствии необходимых документов и информации о строениях сначала передало его в хозяйственное ведение, а затем передало путем проведения публичных торгов, в собственность, не имея на то достаточных оснований [54].

В новом законе максимально детализирован перечень обстоятельств, при которых государственный регистратор принимает решение о приостановке регистрации прав и постановки объекта на кадастровый учет. Приостановка регистрационных действий предусмотрена в 51 случае, среди них:

– отсутствие у заявителя прав на объект недвижимости;

– противоречие заявленных прав и прав, которые уже зарегистрированы в едином реестре недвижимости;

– затягивание сроков при предоставлении документов Росреестру другими ведомствами;

– решение суда о недействительности сделки, которая является основанием для регистрации права, и т.д. (ч. 1 ст. 26 закона о государственной регистрации).

Оформление прав и осуществление кадастрового учета приостанавливаются до устранения препятствий, но не более чем на три месяца за исключением ряда ситуаций. Так, на срок до одного месяца могут быть приостановлены регистрационные действия в случае задержек при предоставлении необходимых документов Росреестру другими ведомствами. До окончания регистрационных действий по текущей сделке с объектом недвижимости, документы о которой поступили в Росреестр, приостанавливается регистрация последующей сделки с этим же объектом. Спор в отношении прав на недвижимое имущество, являющегося предметом ипотеки, или в отношении обращения взыскания на такое имущество также станет препятствием для регистрации до вынесения судебного решения и т.д. (ч. 2–5 ст. 26 закона о регистрации недвижимости). Если по истечении указанного срока обстоятельства, препятствующие регистрации не были устранены, то государственный регистратор примет решение об отказе в осуществлении кадастрового учета или регистрации прав (ст. 27 нового закона о регистрации) [26].

Кроме того, у правообладателей сохранится возможность запрещать осуществление регистрационных действий в отношении принадлежащей им недвижимости без их личного участия (ч. 2 ст. 28.1 действующего закона о регистрации). Напомним, сегодня владелец имущества может подать в Росреестр соответствующее заявление, о чем в едином реестре недвижимости заносится специальная отметка. Это сделано для того, чтобы никто не смог произвести какие-либо действия в отношении недвижимости против воли ее владельца. Если же все-таки мошенники предпримут такую попытку, то при наличии такой записи регистратор обязан вернуть инициаторам заявление о совершении регистрационных действий без удовлетворения. Однако такая запись не станет препятствием регистрационным действиям, совершаемым на основании вступившего в законную силу решения суда.

Новый закон о регистрации предусматривает аналогичные правила, несколько конкретизируя их, – например, установлен максимальный срок для внесения записи о невозможности совершения регистрационных действий – пять рабочих дней со дня поступления заявления (ст. 36 нового закона о регистрации).

Еще одна норма, которая перекочевала из старого закона в новый, дает правообладателю, уже утратившему право на имущество, возможность сделать в едином реестре недвижимости отметку о наличии возражений в отношении зарегистрированного права на объект недвижимости (ч. 1 ст. 28.1 действующего закона о регистрации, ч. 1 ст. 35 нового закона о регистрации).

Предполагается, что заключение сделки и регистрация права на недвижимость при наличии в реестре записи о возражении фактически ставит под сомнение добросовестность очередного приобретателя такого имущества, и при определенных обстоятельствах это может повлечь изъятие у него судом приобретенной недвижимости. С другой стороны, незаконно лишившийся имущества владелец имеет возможность принять оперативные меры для защиты своего права еще до принятия судом от него соответствующего иска – как минимум, мошенникам будет труднее перепродать недвижимость, если потенциальный покупатель узнает о такой записи.

Закон о государственной регистрации предусматривает ответственность регистрирующего органа за упущения в работе. Так, наказывать будут за необоснованный отказ в приеме документов, волокиту, технические ошибки в записях единого реестра недвижимости, необоснованный отказ в предоставлении сведений из единого реестра недвижимости и т.д. (ч. 1 ст. 66 нового закона о регистрации). Ущерб, причиненный регистрирующим органом в результате ненадлежащего исполнения своих обязанностей, будет покрыт в полном объеме за счет казны (ч. 2 ст. 66 нового закона о регистрации). При этом предусмотрена возможность взыскания Росреестром выплаченных сумм у непосредственных виновников нарушения, если они есть – кадастрового инженера, органа местного самоуправления и т.д. [44].

Также расширены рамки персональной ответственности должностных лиц – государственных регистраторов прав (ст. 67 нового закона о регистрации). Сегодня лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на имущество, несут ответственность только за причиненный при осуществлении регистрационных действий материальный ущерб (п. 2 ст. 31 действующего закона о регистрации). По новому закону государственные регистраторы прав будут обязаны возмещать убытки, причиненные своими незаконными действиями территориальному органу Росреестра, а если вред был причинен умышленными действиями, то регистраторы обязаны будут возмещать убытки в полном объеме (в том числе упущенную выгоду). Кроме того, наказывать будут за необоснованные отказ в осуществлении и приостановление регистрационных действий, а также за уклонение от выполнения обязанностей (ч. 2–3 ст. 67 нового закона о регистрации). Однако порядок возмещения причиненных действиями государственных регистраторов убытков, а также пределы такого возмещения в законе не закреплены.

Кроме этого, в законе о государственной регистрации уточнена действующая норма о праве граждан на получение однократной компенсации в случае утраты по не зависящим от них причинам зарегистрированного в едином реестре недвижимости права на единственное жилье (ст. 31.1 действующего закона о регистрации). Максимальный размер такой компенсации составит, как и сейчас, не более одного миллиона рублей. (ч. 3 ст. 68 нового закона о регистрации). Для получения компенсации пострадавшее лицо должно будет доказать в суде факт невозможности взыскания имущества в связи со смертью должника и отсутствием у него правопреемников или ликвидацией юридического лица (п. 1–2 ч. 2 ст. 68 нового закона о регистрации).

Однако эта норма начнет действовать только с 1 января 2020 года, в связи с чем возникает вопрос о прекращении практики компенсационных выплат в первые три года действия нового закона. В то же время очевидно, что устанавливая довольно скромный размер компенсации, законодатель побуждает граждан совершать сделки с недвижимостью в нотариальном порядке. Нотариально оформленная сделка не только гарантирует дополнительную юридическую защиту, но и дает право на внушительную компенсацию сторонам в случае непрофессиональных действий нотариусов за счет индивидуальных страховок последних.

Таким образом, в сфере функционирования органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь многие поступки и действия регистрирующего органа порождают глубокие социальные последствия. Так, негативные последствия в государственной регистрации недвижимости способны нанести колоссальный ущерб обществу, поскольку выражаются в широкомасштабном массовом нарушении прав граждан и юридических лиц на недвижимость.

Таким образом, механизм реализации норм об ответственности регистрирующих органов на сегодняшний день работает неэффективно или вообще не работает. Несовершенство регулирования ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, в законодательстве связано, в том числе и с установлением в Законе о государственной регистрации в общей форме ответственности за нарушения в области отношений, которую он регламентирует, но при отсутствии в нем нормативно-определенного механизма реализации этой ответственности, поэтому ответственность приобретает чисто формальный характер.