Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Неганова Е. Н.,
Лекция 1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ЧЛЕНАМИ СЕМЕЙ СОБСТВЕННИКОВ (НАНИМАТЕЛЕЙ) ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
Ключевые слова: прокурорский надзор, жилищные права, несовершеннолетние, дети-сироты, право собственности, договор социального найма жилого помещения, органы опеки и попечительства, разрешение на совершение жилищной сделки, криминальный захват, жилое помещение, выселение, заключение прокурора, гражданский процесс, дела о выселении, рассмотрение гражданского дела, бывший член семьи, собственник жилого помещения, прокурорская проверка, направление материалов проверки, возбуждение уголовного дела, представление прокурора; виды требований прокурора, устранение нарушений.
Аннотация: при проведении прокурорской проверки законности сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, необходимо обязательно проверять наличие разрешения органов опеки и попечительства на совершение такой сделки. Обращается внимание прокуроров на то, что в ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации «Права членов семьи собственников жилого помещения» в редакции Федерального закона от 30.12.2004 № 213-ФЗ был закреплен необоснованно более узкий подход к охране жилищных прав несовершеннолетних, и большинство сделок с жильем, в которых проживают несовершеннолетние, остались за пределами контроля органов опеки и попечительства, что существенно ущемляло жилищные права детей. Данный подход в середине 2010 г. к осуществлению контроля за совершением жилищных сделок с участием несовершеннолетних справедливо признан Конституционным Судом Российской Федерации от 08.06.2010 № 13-П в части применения п. 4 ст. 292 ГК РФ, необоснованным. При рассмотрении спорных фактов по отчуждению жилых помещений с участием несовершеннолетних прокурорам необходимо обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав детей. Прокурорам необходимо выявлять нарушения жилищных прав и законных интересов детей, свидетельствующих о наличии препятствий в заключении договора социального найма жилого помещения жителей бывшего общежития, переданного в муниципальную собственность (ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие ЖК РФ»). К отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям, учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления, теперь применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма. Прокурорам следует реагировать на нарушения путем обращения в суд с исками о понуждении органов местного самоуправления к заключению договоров социального найма в интересах несовершеннолетних, проживающих в общежитиях, переданных в муниципальную собственность. Прокурорам в результате проведения «общенадзорных» проверок следует проверять соблюдение жилищных прав несовершеннолетних, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении, особенно при изменении семейных отношений в результате расторжения брака между родителями (ч. 4 ст. 31 ЖК РФ). Прокурорам следует учитывать, что дети сохраняют право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, после расторжения родителями брака (постановление Президиума Верховного Суда РФ от 07.11.2007); дети не могут быть признаны бывшими членом семьи собственника жилого помещения и выселены из жилого помещения. При осуществлении проверок соблюдения жилищных прав несовершеннолетних прокурорам необходимо обращать внимание на соблюдение прав и законных интересов граждан при реализации права на направление средств материнского капитала на улучшение жилищных условий. Осуществляя защиту жилищных прав несовершеннолетних уголовно-процессуальными мерами прокурорского реагирования; прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам нарушений жилищных прав владельцев жилья уголовно-наказуемыми деяниями.
План лекции
1. Проверки законности сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние.
2. Соблюдение прав несовершеннолетних при заключении договора социального найма жилого помещения.
3. Соблюдение права несовершеннолетнего пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, после расторжения брака родителей.
4. Соблюдение прав детей при направлении средств материнского капитала на улучшение жилищных условий.
5. Вопросы охраны жилищных прав детей при осуществлении надзора за обеспечением законности при разрешении заявлений и сообщений о безвестном исчезновении владельцев жилья.
В статье 16 Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка[29], ратифицированной Российской Федерацией, провозглашено право ребенка на неприкосновенность жилища, защиту от вмешательства или посягательства на его права. В настоящее время прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних является одним из наиболее важных и сложных направлений прокурорского надзора. Пунктом 3.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»[30] прокурорам предписано:
– своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
– принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению;
– ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, опеки и попечительства, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем, в котором проживают несовершеннолетние дети.
В этой связи прокурорам на местах целесообразно планировать обязательные проверки исполнения жилищного законодательства и соблюдения жилищных прав несовершеннолетних, являющихся членами семей собственников (нанимателей) жилых помещений[31]. В лекции будут освящены наиболее актуальные проблемы осуществления прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних, являющихся членами семей собственников (нанимателей) жилых помещений.
1. Проверки законности сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние[32]
При проведении проверки законности сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, необходимо обязательно проверять наличие разрешения органов опеки и попечительства на совершение такой сделки.
Требование о необходимости получения такого разрешения содержится в Федеральном законе от 24.04.2008 № 48-ФЗ (в ред. от 18.07.2009) «Об опеке и попечительстве», а также в ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Так, статья 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» под названием «Предварительное разрешение органа опеки и попечительства, затрагивающее осуществление имущественных прав подопечного» предусматривает следующее:
– во-первых, опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного. Предварительное разрешение органа опеки и попечительства требуется также во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного;
– во-вторых, при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства данный орган опеки обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены граждански законодательством.
В статье 292 Гражданского кодекса Российской Федерации «Права членов семьи собственников жилого помещения» (в ред. Федерального закона от 30.12.2004 № 213-ФЗ[33]) закреплен необоснованно более узкий подход к охране жилищных прав несовершеннолетних.
Так, в пункте 4 ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено следующее:
«Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства».
То есть в статье 292 Гражданского кодекса Российской Федерации идет речь об обязательности получения разрешения органа опеки и попечительстве лишь в двух случаях:
– при отчуждении жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения;
– при отчуждении жилого помещения, в котором проживают оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника.
Более того, жилищные права несовершеннолетних ущемляются не только сужением круга категорий несовершеннолетних, но также и оговоркой в п. 4 ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой разрешение органа опеки и попечительстве на отчуждение жилья, где проживает несовершеннолетний, необходимо получать только в том случае, если об этом известно органу опеки и попечительстве.
Данный подход в середине 2010 г. справедливо признан Конституционным Судом Российской Федерации необоснованным. При проведении надзорной проверки необходимо учитывать, что согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 № 13-П[34] при применении пункта 4 ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права, охраняемые законом интересы, при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, необходимо обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся без родительского попечения, но фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка, вопреки установленным законом обязанностям родителей, нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.
В этой связи важно проверять наличие разрешения органов опеки и попечительства[35] на совершение всех сделок с жильем, в которых проживают несовершеннолетние, чтобы исключить ущемление жилищных прав детей.
Напомню, что ранее требование о получении такого согласия распространялось не на все сделки с жильем, в которых проживали дети. Редакция п. 4 ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, введенная Федеральным законом от 30.12.2004 № 213-ФЗ, существенно ущемила жилищные права детей, устранив государственный контроль над многими сделками с жильем, в которых проживают дети. И большинство сделок с жильем, в которых проживали несовершеннолетние, остались за пределами контроля государственных органов опеки и попечительства.
Незащищенными оказались:
– во-первых, несовершеннолетние, оставшиеся без родительского попечения, о которых не известно органам опеки и попечительства;
– во-вторых, несовершеннолетние как из благополучных, так и из неблагополучных семей, чьи родители или лица, их заменяющие, в своих корыстных интересах ухудшают жилищные условия детей посредством совершения сделок с жильем.
Отсутствие необходимости получения согласия органов опеки и попечительства на совершение сделки с жильем означает фактическое устранение контроля за такими сделками. Следовательно, никто не сможет отстоять жилищные права несовершеннолетних, проживающих в жилых помещениях, являющихся объектом сделки, в результате которой ухудшаются жилищные условия несовершеннолетних.
Такая ситуация существенно снижала гарантии жилищных прав несовершеннолетних при отчуждении жилых помещений[36]. Более ранними редакциями пункта 4 ст. 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 16.04.2001 № 45-ФЗ[37], от 15.05.2001 № 54-ФЗ[38]) государственная защита гарантировалась гораздо большему кругу несовершеннолетних.
В настоящее время после опубликования вышеназванного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П необходимость получения разрешения на совершение сделки распространена на все сделки с жильем, в которых проживают несовершеннолетние, как в благополучных, так и в неблагополучных семьях, если эти сделки могут нарушит жилищные права несовершеннолетних.
2. Соблюдение прав несовершеннолетних при заключении договора социального найма жилого помещения
Ущемление прав и законных интересов детей при наличии препятствий по заключению договора социального найма жилого помещения.
Относительно нарушений, выявляемых по вопросам заключения договора социального найма, уместно привести следующий пример.
Например, в прокуратуру стали поступать многочисленные заявления от жителей бывшего общежития, переданного в муниципальную собственность. В силу ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям, учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации[39] о договоре социального найма. Однако вопреки требованиям закона администрация муниципального образования отказывала обратившимся гражданам в заключении договора социального найма. Таким образом, в здании бывшего общежития проживают семьи с детьми, которые не имеют регистрации по месту жительства, в связи с чем не могут воспользоваться бесплатными медицинскими услугами, устроить ребенка в дошкольное и школьное образовательное учреждение и т.д. Однако отсутствие договора социального найма, а также решения органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов. Таким образом, общежитие, которое было передано в ведение органов местного самоуправления, утратило статус общежития в силу закона и к нему применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договору социального найма. В итоге прокуратурой по результатам проведенных проверок и истребования необходимых документов направляются исковые заявления в интересах несовершеннолетних об обязании администрации района заключить договор социального найма[40].
Целесообразно распространить такой положительный и среди других территориальных прокурорам.
3. Соблюдение права несовершеннолетнего пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, после расторжения брака родителей
Большие затруднения на практике с момента введения Жилищного кодекса Российской Федерации вызывают положения ч. 4 ст. 31 Жилищного кодекса Российской Федерации «Права и обязанности граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении»[41].
Как Вам известно, после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации много проблем возникало из-за неурегулированности следующего вопроса:
Сохраняют ли дети право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, после расторжения родителями брака?
В «Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2007 года», утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 07.11.2007[42] на этот очень важный в части защиты жилищных прав несовершеннолетних вопрос был дан следующий ответ:
Согласно ч. 4 ст. 31 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи.
В соответствии с Семейного кодекса Российской Федерации ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов, которая осуществляется родителями (п. 1 ст. 56 Семейного кодекса Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ[43]). Родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей, они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (п. 1 ст. 63 Семейного кодекса Российской Федерации).
Данные права ребенка и корреспондирующиеся с ними обязанности его родителей сохраняются и после расторжения брака родителей ребенка. При расторжении брака между родителями несовершеннолетние дети сохраняют статус ребенка по отношении к обоим родителям.
Исходя из этого лишение ребенка права пользования жилым помещением одного из родителей – собственника этого помещения может повлечь нарушение прав ребенка.
Поэтому в силу положений Семейного кодекса Российской Федерации об обязанностях родителей в отношении своих детей право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, должно сохраняться за ребенком и после расторжения брака между его родителями.
В этой связи ответ на вопрос, опубликованный в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2005 года[44] под номером 18, признан утратившим силу, так как в нем говорилось о том, что дети утрачивают право пользования жильем и, следовательно, подлежат выселению. Это влекло повсеместное выселение таких детей.
Как Вам хорошо известно, судебные дела о выселении в соответствии со ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации относятся к категории дел, по которым прокурор обязательно должен принимать участие для дачи заключения по делу. Обязательность вступления в процесс и дача заключения по делам о выселении без предоставления другого жилого помещения закреплена в п. 4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»[45].
В этой связи прокурорам при участии в деле о выселении нельзя допускать выселения детей по части 4 ст. 31 Жилищного кодекса Российской Федерации. При выявлении таких фактов необходимо принципиально реагировать на такие нарушения. Ранее такое выселение обосновывалось не применяемым в настоящее время положением, содержавшимся в ответе на «Вопрос 18» постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. «Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов».
В настоящее время ребенок не может быть признан бывшим членом семьи собственника жилого помещения и выселен из жилого помещения, если он остался проживать с родителем, который не является собственником жилого помещения.
Кроме этого, если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если его имущественное положение и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок на основании решения суда.
При этом суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию. По истечении срока, установленного решением суда, право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника жилого помещения прекращается (часть 5 ст. 31 Жилищного кодекса Российской Федерации).
При наличии обстоятельств, которые не позволяют бывшему члену семьи собственника жилого помещения обеспечить себя иным жилым помещением, суд может продлить указанный срок.
4. Соблюдение прав детей при направлении средств
материнского капитала на улучшение жилищных условий
При осуществлении проверок соблюдения жилищных прав несовершеннолетних необходимо обращать внимание на соблюдение прав и законных интересов граждан при реализации права на направление средств материнского капитала на улучшение жилищных условий.
Например, ранее – после принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 862 «Об утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий» можно было участвовать только в тех строительных жилищных кооперативах, которые уже имеют право собственности на жилые помещения.
Такое положение не действует с момента вступления в силу решения Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2010 № ГКПИ10-806 «О признании частично недействующим п/п «г» п. 11 Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 862»[46], так как оно ограничивало, а значит нарушало права граждан при реализации права на направление средств материнского капитала на улучшение жилищных условий.
Это связано с тем, что согласно ст. 219 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на жилой дом у кооператива возникает лишь с момента государственной регистрации этого дома. Поэтому граждане не могли направлять средства материнского капитала в те кооперативы, которое не имели права собственности на жилой дом, что ограничивало жилищные права.
После принятия Верховным Судом Российской Федерации в августе 2010 года названного решения предоставлена возможность вкладывать средства материнского капитала не только в готовое, что значительно дороже, но и в строящееся жилье по более выгодным ценам.
5. Вопросы охраны жилищных прав детей при осуществлении надзора за обеспечением законности при разрешении заявлений и сообщений о безвестном исчезновении владельцев жилья
Раскрытие этой лекции хочу завершить рекомендацией для тех, кто захочет более глубоко ознакомиться с вопросом охраны жилищных прав детей, являющихся членами семей собственников или нанимателей жилых помещений, обратиться к монографии, подготовленной Г.В. Антоновым-Романовским, Е.Г. Горбатовской, Н.С. Матвееой в 2010 году в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Предупреждение криминальных захватов частных жилых помещений»[47]. Авторы этой монографии
отмечают, что, к сожалению, надзор за обеспечением законности при разрешении заявлений и сообщений о безвестном исчезновении владельцев жилья пока еще не носит системного характера. Органы прокуратуры не всегда своевременно принимают меры реагирования на факты ненадлежащей проверки и необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела. Это особый предмет надзора, на который также необходимо обращать внимание при планировании проверок. По подобным выявленным фактам необходимо направлять материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке пункта 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации[48], где закреплено, что прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.