Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Неганова Е. Н.,
Лекция 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Ключевые слова: прокурорский надзор, жилищные права, виды нарушений, классификация нарушений, дети-сироты, право собственности, договор социального найма, жилое помещение, органы опеки и попечительства, предоставление жилого помещения, гарантии жилищных прав, прокурорская проверка, предмет прокурорского надзора, объекты прокурорского надзора, пределы прокурорского надзора, направление материалов проверки, возбуждение уголовного дела.
Аннотация: выявлена неблагоприятная тенденция нарушения жилищных прав детей-сирот. Осуществлена классификация способов обеспечения жильем сирот по различным основаниям по результатам анализа федерального и регионального законодательства. Выделены нарушения, приводящие к необеспечению детей-сирот жильем. Отмечается недостаточная разработанность региональной нормативной правовой базы, приводящая к использованию не всех имеющихся государственных ресурсов, позволяющих своевременно выполнять социальные обязательства по обеспечению жильем детей-сирот. Регионы не могут получать субсидии из федерального бюджета на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, если в этих регионах отсутствуют нормативные правовые акты, которые: во-первых, устанавливают расходные обязательства субъекта Российской Федерации; во-вторых, устанавливают уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения (п. 9 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1203). Конкретизируются способы прокурорского реагирования, направленные на предотвращение непредосталения жилья сиротам и на выявление нарушений жилищных прав детей-сирот, а также средства прокурорского реагирования по устранению нарушений жилищных прав детей-сирот и по восстановлению их жилищных прав. Отмечается, что органы прокуратуры должны способствовать совершенствованию регионального законодательства и созданию условий для реализации государственных обязательств по обеспечению детей-сирот жильем. Прокурорам уместно применять следующие меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения: а) обращение прокурора в суд с заявлением о понуждении к проведению капитального ремонта жилого помещения, закрепленного за несовершеннолетним к наймодателю жилого помещения (пп. 3 п. 2 ст. 65 ЖК РФ); б) возбуждение прокурором производства об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.21 КоАП, предусматривающей ответственность за порчу жилых домов, жилых помещений. Выделен такой вид нарушения жилищных прав детей-сирот, как нарушение требований ст. 2 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», когда в установленный трехмесячный срок не оформлена передача квартиры в собственность ребенку-сироте. Надзорные проверки прокуроров должны иметь целевую направленность на выявление фактов задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг в жилых попущениях, закрепленных за детьми-сиротами. Прокуроры должны принципиально реагировать на выявленные нарушения по закреплению за ребенком-сиротой жилья, принадлежащего на праве собственности опекуну. Прокурорам следует выявлять в ходе проверочных мероприятий факты предоставления аварийного жилья детям-сиротам; нарушения по длительному отсутствию государственного (муниципального) контроля за сохранностью жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами, находящимися на полном государственном обеспечении. В этой связи прокурорам следует выявлять ненадлежащие осуществление проверок контролирующими органами и факты отсутствия сведений о сохранности и об обследовании жилых помещений, закрепленных за несовершеннолетними. По данным фактам прокурорам целесообразно вносить в адрес руководителей контролирующих органов (к главам администраций муниципальных образований, субъектов России) представления. Прокурорам следует принципиально реагировать на факты незаконного снятия с жилищного учета детей-сирот в результате предоставления выпускникам интернатных учреждений комнаты в общежитии. Перечислены типичные нарушения жилищных прав детей-сирот. Выделены органы, участвующие в механизме реализации жилищных прав детей-сирот. Прокурорам следует проверять законность деятельности органов, участвующих в механизме реализации жилищных прав детей-сирот. Отмечается, что в настоящее время рассматривается законопроект, в котором исключается понятие «закрепленное жилое помещение» за ребенком-сиротой, что соответствует специфике жилищного законодательства. Прокурорам необходимо принципиально реагировать на нарушения жилищных прав детей-сирот. В некоторых случаях достаточно внесение прокурором представления об устранении нарушений жилищных прав детей-сирот. Сформулированы требования, которые обычно указываются в представлении об устранении нарушений жилищных прав детей-сирот, а именно: 1) обеспечить своевременную постановку на жилищный учет детей-сирот; 2) принять дополнительные меры по обеспечению сохранности жилых помещений; 3) в полном объеме использовать предоставленные полномочия по защите жилищных прав и интересов несовершеннолетних; 4) решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц. При планировании надзорных проверок, необходимо учитывать, что на региональном уровне функции по обеспечению жильем детей-сирот должны быть возложены на конкретный орган в специальном нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации. Обращается внимание прокуроров на то, что реализации жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, предшествуют длительные правозащитные процедуры по внесению и рассмотрению актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения жилищных прав детей-сирот. Освещается законопроектная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относительно решения вопроса о создании нового вида жилищного фонда – специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот. Отмечается, что одним из важных преимуществ планируемых законодательных изменений является то, что жилье из указанного фонда предполагается предоставлять по срочному договору найма на 5 лет, что позволит ограничить оборот жилья детей-сирот и предотвратить незаконные сделки, влекущие утрату права детьми-сиротами на жилое помещение.
План лекции:
1. Предмет прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот.
2. Анализ состояния законности и официальных статистических данных в сфере реализации жилищных прав детей-сирот.
3. Объекты надзора. Ответчик по делам о предоставлении жилья сиротам.
4. Способы обеспечения детей-сирот жилым помещением.
5. Причины совершения основного нарушения на обозначенном участке надзора – несвоевременного обеспечения жильем детей-сирот.
6. Роль прокурорских проверок соблюдения права детей-сирот на жилище в укреплении правопорядка.
7. Направления правотворческой деятельности прокуратуры в сфере обеспечения детей-сирот жильем.
8. Классификация видов нарушений жилищных прав детей-сирот.
9. Прокурорский надзор за деятельностью должностных лиц органов, участвующих в механизме реализации жилищных прав детей-сирот.
10. О создании нового вида жилищного фонда – специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот.
1. Предмет прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот
Среди подрастающего поколения много детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Об их жилищном благополучии некому позаботиться, кроме государства. Международные нормы права также предусматривают право ребенка на неприкосновенность жилища, защиту от вмешательства или посягательства на его права (ст. 16 Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка, ратифицированной Российской Федерацией). Неблагоприятными являются тенденции нарушений прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в жилищной сфере. В последние годы прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав детей-сирот является одним из наиболее важных участков прокурорского надзора[50]. Жилищный правовой статус детей-сирот обладает особенностями[51], которые должны быть учтены прокурорами при проведении надзорных мероприятий.
Пунктом 3.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурорам предписано своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних; принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению; ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, опеки и попечительства, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем, право на которое имеют дети.
Таким образом, прокурорам на местах необходимо планировать обязательные проверки исполнения жилищного законодательства и соблюдения жилищных прав детей-сирот[52]. В лекции особое внимание будет уделено актуальным проблемам осуществления прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав различных категорий детей-сирот.
Одним из важных вопросов реализации жилищных прав несовершеннолетних является реализация права на получение жилья детей-сирот, не имеющих закрепленного жилого помещения. Этот аспект регламентируется в статье 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и в статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании военной службы по призыву или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди.
2. Анализ состояния законности и официальных статистических данных в сфере реализации жилищных прав детей-сирот
Несмотря на существующее правовое регулирование анализ состояния законности в сфере жилищных прав несовершеннолетних в России свидетельствует о том, что право на жилище детей-сирот часто не реализуется, на что обращает внимание и высшими должностными лицами государства с требованием исправить ситуацию с жильем для сирот[53]. Результаты прокурорских проверок, которые прошли в различных регионах страны в конце 2009 – начале 2010 гг., способствовали тому, что Президент России Д.А. Медведев взял под личный контроль ситуацию с обеспечением жильем детей-сирот, поручив Правительству Российской Федерации подготовить поправки в законодательство, которые должны изменить к лучшему ситуацию с обеспечением выпускников детских домов квартирами. Об этом Президент Российской Федерации сообщил в ходе совещания (16 марта 2010 г.), посвященного теме контроля за исполнением поручений главы государства.
Перед проведением прокурорской проверки целесообразно ознакомиться со статистическими показателями ежегодной формы 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», утвержденной Приказом Росстата от 27.07.2009 № 150[54].
В разделе 5 данной формы содержатся сведения о численности лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не обеспеченных жилыми помещениями (всего на конец отчетного года), а также обеспеченных жилыми помещениями за отчетный год.
В настоящее время остается значительным количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не обеспеченных жилыми помещениями в целом по России (65 383 тыс. – в 2008 г., 75 882 тыс. – в 2009 г., 83 893 тыс. – в 2010 г.[55]).
Одной из причин этого является недостаточная разработанность нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации и отсутствие налаженного механизма взаимодействия органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации по принятию мер для своевременного предоставления детям-сиротам жилья.
Кроме этого, в данной сфере за 5 лет наблюдается следующая тенденция активности в деятельности органов опеки и попечительства по предъявлению исков (представлению заключений) в суд о защите жилищных прав детей-сирот (в 2006 г. органами опеки было предъявлено исков (представлено заключений) в суд о защите жилищных прав 34 769 детей-сирот, в 2007 г. – 39 066, в 2008 г. – 33 143, в 2009 г. – 29 588, в 2010 г. – 33874)[56]. При этом в 2010 г. сохранялась активная надзорная и исковая деятельность прокуроров по защите жилищных прав детей-сирот.
3. Объекты надзора. Ответчик по делам о предоставлении жилья сиротам
Как Вам известно, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дополнительные гарантии прав детей-сирот на жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что в большинстве случаев органы прокуратуры обращались в суд с заявлениями о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений по договорам социального найма к органам местного самоуправления.
Ответчики, возражая против заявленных требований, ссылались на то, что данная категория детей должна обеспечиваться жильем органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, но за счет средств субъекта Российской Федерации.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, правильной является позиция тех судов, которые, при рассмотрении дел данной категории, обоснованно не соглашались с доводами органов местного самоуправления – ответчиков по делу и удовлетворяли требования прокуратуры о предоставлении вне очереди по договору социального найма жилых помещений детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, по месту их жительства.
4. Способы обеспечения детей-сирот жилым помещением
При планировании надзорных проверок прокурорам необходимо выяснять, почему дети-сироты в том или ином регионе не получают жилье на законных основаниях. В этом контексте прокурорам особое внимание следует обратить на финансирование мероприятий, направленных на защиту жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[57]. Для этого прокурорам важно знать, какими способами они должны обеспечиваться жильем по законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
Анализ российского и регионального законодательства свидетельствует о том, что способы обеспечения жильем сирот можно классифицировать по различным основаниям.
Во-первых, по виду права на жилье среди способов обеспечения жильем детей-сирот можно выделить:
– предоставление жилья по договору социального найма[58];
– приобретение жилья в собственность силами самих детей-сирот и лиц из числа детей-сирот с использованием жилищного сертификата[59] либо иных выплат, предусмотренных региональным законодательством.
Получение жилья по договору социального найма осуществляется в соответствии с дополнительными социальными гарантиями для данной категории детей, установленными на федеральном уровне в ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и в части 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Что касается приобретения жилья в собственность детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, и лицами из их числа, то это возможно в случае установления для них дополнительных гарантий субъектами Российской Федерации. Это один из способов выполнения государственных гарантий по обеспечению детей-сирот жильем. Финансирование таких мероприятий осуществляется из регионального бюджета.
Например, постановлением Правительства Пермского края от 27.07.2009 № 486-п утвержден «Порядок предоставления выплаты на приобретение жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа»[60], которым предусмотрено, что приобретаемое жилое помещение оформляется в собственность лица, указанного в жилищном сертификате (п. 23 этого Порядка).
Во-вторых, исходя из способов приобретения жилья уполномоченным органом для дальнейшего его предоставления детям-сиротам можно выделить следующую классификацию способов обеспечения жильем сирот:
– предоставление жилья из вторичного жилищного фонда;
– предоставление жилья из нового жилищного фонда, например, в результате строительства социального жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Например, такой подход определен в Указе Президента Республики Саха (Якутия) от 26.02.2010 № 1831 «О республиканской целевой программе «Жилище» на 2010-2012 годы»[61]. Кроме этого, такой подход может быть осуществлен посредством размещения заказа на строительство квартиры для государственных нужд в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 03.11.2010) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[62].
5. Причины совершения основного нарушения на обозначенном участке надзора – несвоевременного обеспечения жильем детей-сирот
Основными причинами несвоевременного обеспечения жильем детей-сирот являются многочисленные нарушения законов, регулирующих порядок предоставления жилья детям-сиротам[63], не использование всех возможностей из арсенала способов приобретения жилья
для детей-сирот.
Например, нарушение порядка приобретения жилья для дальнейшего предоставления детям-сиротам влечет отмену правовых оснований для приобретения жилья органом государственной власти либо органом местного самоуправления.
Это, например, относится к строительству жилья по госзаказу для детей-сирот с нарушением норм Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» о размещении заказов. Например, если подана заявка на участие в аукционе, не отвечающая требованиям аукционной документации, то в результате этого нарушения жилье в конечном итоге не может быть предоставлено ребенку.
Например, такое решение принято Постановлением Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 10.11.2009 № Ф09-9028/09-С5 по делу № А60-9673/2009-С7[64] о признании недействительными размещения муниципального заказа и муниципального контракта, заключенного на основании аукциона, поскольку не было выполнено установленное конкурсной документацией требование представлять с заявкой на участие копию санитарно-эпидемиологического заключения, что препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Далее предлагаю Вашему вниманию более подробно остановиться на недостаточной разработанности нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации, что приводит к использованию не всех имеющихся государственных ресурсов, позволяющих своевременно выполнять взятые на себя обязательства по обеспечению жильем детей-сирот.
Согласно пункту 9 «Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1203, регионы, не могут получать субсидии из федерального бюджета на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, если в этих регионах отсутствуют нормативные правовые акты, которые:
– во-первых, устанавливают расходные обязательства субъекта Российской Федерации;
– во-вторых, устанавливают уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.
Ранее такие ограничения в получении субсидий отсутствовали. После принятия соответствующих Правил с установлением этих ограничений произошло сокращение количества регионов, получающих субсидии из федерального бюджета на жилье детям-сиротам.
Вместе с тем, введение таких ограничений является стимулом для более основательной разработки и упорядочения регионального законодательства в части использования имеющихся возможностей для выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем детей-сирот.
6. Роль прокурорских проверок соблюдения права детей-сирот на жилище в укреплении правопорядка
По логике вещей, если устранить причины, способствующие не предоставлению жилья детям-сиротам, то проблема будет решена. В устранении и предотвращении таких причин основную роль играют именно надзорные проверки, их значимость особенно возрастает на фоне отсутствия активных действий со стороны уполномоченных государственных органов.
Деятельности только одних органов опеки и попечительства, несущих ответственность за соблюдение имущественных прав несовершеннолетних в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7, пунктом 8 статьи 8, статьей 20, частью 2 статьи 21 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», недостаточно в силу их ограниченных возможностей, а также в связи с тем, что, как это ни парадоксально, но, порой, и по их вине нарушаются жилищные права детей-сирот (например, при разрешении вопроса о постановке ребенка-сироты на учет в качестве нуждающегося в жилье).
При этом органы прокуратуры могут применять такие меры реагирования, которые с большей степенью вероятности приведут к устранению нарушений жилищных прав детей-сирот и причин, способствующих не предоставлению детям-сиротам жилья[65].
Во-первых, органы прокуратуры могут выявлять нарушения законов заблаговременно до того момента, когда уже необходимо предоставлять жилье, путем применения таких мер воздействия, как внесение представлений, направление исков в суд, предотвращая возможные нарушения, способствующие непредставлению жилья детям-сиротам.
Во-вторых, осуществляя надзорную проверку можно выяснить, поставлен ли ребенок-сирота на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилья. Если нет, то прокурор может внести представление, потребовав поставить ребенка на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, и одновременно привлечь виновных лиц к соответствующей ответственности. Органы прокуратуры также могут обратиться в суд иском о признании бездействия незаконным и о постановке ребенка на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении.
Кроме этого, можно предотвратить многочисленные нарушения по непредоставлению либо несвоевременному предоставлению
жилья детям-сиротам путем выяснения в ходе надзорной проверки вопроса о том, каким образом ведется деятельность уполномоченных органов по планированию и реализации мероприятий, направленных на своевременное предоставление жилья детям-сиротам, и путем внесения соответствующих актов реагирования.
К мероприятиям по своевременному предоставлению жилья детям-сиротам относятся:
– надлежащее размещение заказов на строительство жилья для детей-сирот в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 03.11.2010) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
– заблаговременная организация процедуры получения целевых субсидий из федерального бюджета на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот. Эта процедура включает принятие соответствующих региональных нормативных правовых актов, а также обязательную подачу заявки на получение субсидии в текущем финансовом году.
При не предоставлении в срок жилья ребенку-сироте роль прокурора должна проявляться в том, что он посредством, в первую очередь, исков с основным требованием о предоставлении жилья ребенку-сироте, может способствовать восстановлению нарушенного права.
Что касается формулирования исковых требований, то здесь не следует конкретизировать способ обеспечения ребенка-сироты жильем, чтобы не вмешиваться в хозяйственную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не нарушать конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции Российской Федерации).
7. Направления правотворческой деятельности прокуратуры в сфере обеспечения детей-сирот жильем
В соответствии с пунктом 1.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» органы прокуратуры должны способствовать совершенствованию регионального законодательства и созданию условий для реализации государственных обязательств по обеспечению детей-сирот жильем.
Речь идет о следующих направлениях правотворческой деятельности прокуратуры:
– инициативная разработка проектов нормативных правовых актов, необходимых для получения субсидий из федерального бюджета для обеспечения жильем детей-сирот;
– участие в подготовке таких законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
– подготовка правовых заключений на проекты данных нормативных правовых актов;
– участие в обсуждении законопроектов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Классификация видов нарушений жилищных прав детей-сирот
Рассмотрим виды иных нарушений жилищных прав детей-сирот.
а) Среди имеющихся нарушений необходимо обращать особое внимание на выявление фактов криминального захвата жилья детей-сирот.
На такие нарушения следует принципиально реагировать уголовно-правыми мерами и иными, являющимися уже дополнительными мерами прокурорского реагирования, например, исками из уголовного дела о признании следки недействительной и признании права на жилое помещение лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В этой связи в Государственной Думе Российской Федерации находится несколько законопроектов, предусматривающих законодательные изменения, предупреждающие криминальный захват жилья детей-сирот путем установления многолетнего срока, в течение которого предлагается запретить отчуждать жилье детей-сирот. С подобными проектами федеральных законов Вы можете знакомиться на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: www.duma.gov.ru.
б) Среди различных видов нарушений можно выделить такое нарушение, как приведение в непригодное для проживания состояние жилого помещения по вине проживающих в них родителей, иных близких родственников. Реальные меры воздействия к таким лицам принимаются не всегда, своевременно не решаются вопросы текущего и капитального ремонта.
Например, как следует из докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, районный прокурор в аналогичном случае принял следующие меры. Во-первых, прокурор района обратился в суд с заявлением о понуждении к проведению капитального ремонта жилого помещения, закрепленного за несовершеннолетним к наймодателю жилого помещения, так как в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 ст. 65 Жилищного кодекса Российской Федерации наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан осуществлять капитальный ремонт жилого помещения. В пункте 2 ст. 66 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено наступление ответственности наймодателя жилого помещения по договору социального найма при неисполнении или ненадлежащем исполнении наймодателем жилого помещения по договору социального найма обязанностей по своевременному проведению капитального ремонта сданного в наем жилого помещения. Согласно подпункту 5 пункта 1 ст. 67 Жилищного кодекса Российской Федерации наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право в установленном порядке требовать от наймодателя своевременного проведения капитального ремонта жилого помещения, надлежащего участия в содержании общего имущества в многоквартирном доме, а также предоставления коммунальных услуг. При этом исковые требования ответчиком были удовлетворены добровольно.
Во-вторых, прокуроры могут возбуждать производство об административном правонарушении по части 1 ст. 7.21 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за порчу жилых домов, жилых помещений.
в) Следующим видом нарушений жилищных прав детей-сирот является нарушение требований ст. 2 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 «О приватизации жилищного фонда»[66], когда в установленный трехмесячный срок не оформлена передача квартиры в собственность ребенку-сироте.
г) Надзорные проверки должны иметь целевую направленность и на выявление фактов задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг в жилых попущениях, закрепленных за несовершеннолетними.
В настоящее время существует практика обращения в суд, в результате чего, например, в К-й области была взыскана компенсация по оплате жилья и коммунальных услуг в пользу детей-сирот на общую сумму 152 000 рублей.
д) Другим нарушением является закрепление за ребенком-сиротой жилья, принадлежащего на праве собственности опекуну.
е) Имеют место факты предоставление аварийного жилья.
ж) Иногда в течение длительного времени не проводятся проверки и отсутствуют сведения о сохранности и обследования жилых помещений, закрепленных за несовершеннолетними, находящимися на полном государственном обеспечении.
Такие случаи имели место в Государственном образовательном учреждении «… санаторная школа-интернат», Государственном учреждении «… дом-интернат». По данным фактам прокурором были внесены представления.
з) Вместе с тем, имеются случаи, когда обследование жилого помещения проводилось регулярно после установления над ребенком опеки в 2003 году, в актах обследования отмечалось ухудшение состояния жилого помещения, однако необходимые меры по его сохранности не принимались, в результате чего в 2010 году жилое помещение было признано непригодным для проживания.
На такие нарушения прокурорами были также внесены представления.
и) Имеют место факты необоснованного снятия с жилищного учета детей-сирот. Так, двум выпускникам интернатных учреждений в 2008 году были предоставлены комнаты в общежитии, однако в 2010 году они необоснованно были сняты с жилищного учета. Следует учесть, что предоставление комнаты в общежитии не может считаться предоставлением жилого помещения.
к) Относительно нарушений по постановке детей-сирот на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении:
– в нарушение ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации дети-сироты иногда ставятся на учет в список в общую или льготную очереди;
– в другом случае было установлено, что Администрацией муниципального образования «Город N-ец» сформирован единый список граждан, нуждающихся в жилых помещениях по договору социального найма. В нарушение требований пункта 11 ст. 7 Закона Калужской области от 08.02.2006 № 170-ОЗ «О реализации прав граждан на предоставление жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма»[67] в этом списке состояли дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
– имеют место факты несвоевременной постановки на учет (нарушенные сроки составили от 5 месяцев до 5 лет). Например, нередко несовершеннолетние ставятся на жилищный учет только по инициативе органов прокуратуры;
л) не предоставление или несвоевременное предоставление жилья детям-сиротам и лицам из их числа.
9. Прокурорский надзор за деятельностью должностных лиц органов, участвующих в механизме реализации
жилищных прав детей-сирот
Относительно осуществления прокурорского надзора за деятельностью должностных лиц органов, участвующих в механизме реализации жилищных прав детей-сирот.
На региональном уровне важную роль играют органы опеки и попечительства[68].
Согласно части 2 ст. 19 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ (в ред. от 18.07.2009) «Об опеке и попечительстве» органы опеки и попечительства дают опекунам и попечителям разрешения и обязательные для исполнения указания в письменной форме в отношении распоряжения имуществом подопечных.
Согласно ст. 18 Закона «Об опеке и попечительстве»:
1. Опекун или попечитель, за исключением попечителей граждан, ограниченных судом в дееспособности, обязан принять имущество подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, в трехдневный срок с момента возникновения своих прав и обязанностей.
2. Опись имущества подопечного составляется органом опеки и попечительства в присутствии опекуна или попечителя, представителей товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, осуществляющего управление многоквартирным домом, управляющей организации либо органов внутренних дел, а также несовершеннолетнего подопечного, достигшего возраста 14 лет, по его желанию.
3. При составлении описи имущества подопечного могут присутствовать иные заинтересованные лица. Опись имущества подопечного составляется в двух экземплярах и подписывается всеми лицами, участвующими в ее составлении. Один экземпляр описи передается опекуну или попечителю, другой экземпляр описи подлежит хранению в деле подопечного, которое ведет орган опеки и попечительства.
4. При необходимости, если этого требуют интересы подопечного, опекун или попечитель незамедлительно обязан предъявить в суд иск об истребовании имущества подопечного из чужого незаконного владения или принять иные меры по защите имущественных прав подопечного.
5. Опекун и попечитель обязаны заботиться о переданном им имуществе подопечных как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости имущества подопечного и способствовать извлечению из него доходов. Исполнение опекуном и попечителем указанных обязанностей осуществляется за счет имущества подопечного ребенка-сироты. О жилищных правах детей-сирот должны проявлять заботу должностные лица учреждений, в которых живут и воспитываются эти дети[69].
Органы опеки и попечительства пока имеют функции по закреплению жилого помещения за ребенком, оставшимся без опеки и попечительства. Однако в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится законопроект[70], в котором исключается понятие «закрепленное жилое помещение», используемое в Федеральном законе № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Это обоснованно, так как жилищным законодательством не предусмотрена такая форма сохранения жилого помещения, как «закрепление».
Фактически под «закрепленным» жилым помещением понимается жилое помещение, в отношении которого у детей-сирот имеется право собственности или право пользования, в связи с чем, необходимость дополнительного закрепления жилого помещения за такими гражданами отсутствует.
В соответствии с пунктом 2 ст. 20 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», устанавливающим особенности распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному, для заключения сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечному, требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства, выданное в соответствии со ст. 21 этого Федерального закона.
Из положений, предусмотренных частью 1 ст. 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», следует, что опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества, в т.ч. жилого помещения, подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.
Однако это требование не всегда соблюдается.
Например, без соответствующего разрешения администрацией одного из детских домов был заключен договор найма квартиры, принадлежащей на праве собственности воспитаннице. Условия договора арендатором не выполнялись, в счет оплаты аренды жилья необоснованно приобретались предметы мебели и интерьера. С целью защиты прав несовершеннолетней прокурором было направлено исковое заявление о признании недействительным договора аренды, выселении из квартиры, взыскании в пользу воспитанницы детского дома средств в сумме 32 990 руб. Заявление судом было удовлетворено.
В некоторых случаях при выявлении прокурором нарушений жилищных прав детей-сирот бывает достаточно применение такого правого средства реагирования, как внесение представления[71]:
– например, в ходе проверки было установлено, что в квартирах, закрепленных за двумя несовершеннолетними, проживают временные жильцы, при этом разрешение органами опеки на поднаем жилья не давалось;
– в другом случае, несмотря на истечение срока выданного разрешения договора найма квартиры, принадлежащей несовершеннолетней, в ней продолжали проживать временные жильцы.
При планировании надзорных проверок, необходимо учитывать, что на региональном уровне функции по обеспечению жильем детей-сирот должны быть возложены на конкретный орган в специальном нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации.
Эти функции, как правило, возлагаются на органы управления в сфере образования субъекта Российской Федерации либо на органы управления в сфере социальной защиты субъекта Российской Федерации.
Если орган по обеспечению жильем детей-сирот определен в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, то этому субъекту Российской Федерации могут выделяться субсидии из федерального бюджета на обеспечение жильем детей данной категории.
Как Вам известно, реализации жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, предшествуют сложные процедуры.
Так, например, в соответствующем порядке должны быть установлены юридические факты. Прокурор в этом случае может сыграть большую роль, используя полномочие по обращению с заявлением в суд в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
10. О создании нового вида жилищного фонда – специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот
В настоящее время на законодательном уровне решается вопрос о создании нового вида жилищного фонда – специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот. Одним из важных преимуществ планируемых законодательных изменений является то, что жилье из указанного фонда предполагается предоставлять по срочному договору найма на 5 лет, что позволит ограничить оборот жилья детей-сирот и предотвратить незаконные сделки, влекущие утрату права детей-сирот на жилые помещения[72].