Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
2. Местное самоуправление как объект, нормы и идеалы его социального исследования
Исследование проектного управления как инструмента реализации стратегии развития муниципальных образований предполагает последовательное определение следующих категориальных рядов: «местное самоуправление», «развитие местного самоуправления», «стратегия развития местного самоуправления», «проектное управление в развитии местного самоуправления».
При характеристике категориального ряда «местное самоуправление» необходимо отметить, что в настоящее время в современной теории государственного и муниципального управления отсутствует нормативно-правовое понимание механизма связи системы института местного самоуправления с миссией, стратегией и целями государственного – федерального и регионального управления, как и со всей системой общественного развития в целом.
Ускорение социальных изменений, которые происходят в современном российском обществе, приводит к явлению социальной турбулентности, когда ученый-социолог в течение своей профессиональной жизни может наблюдать несколько формационных сдвигов, которые имеют волнообразный характер с целым рядом возвратных состояний, наложением друг на друга энергии (интерференцией) различных социальных процессов. Любой социальный объект, изучаемый в таких условиях, носит характер вероятной конструкции, с массой идеализаций и абстракций. Местное самоуправление в этом смысле ничем не отличается от других социальных объектов.
Ситуация, когда местное самоуправление есть, а внятной теории развития местного самоуправления нет, образно представлена Н.М. Смирновой при характеристике социального познания (а теория государственного и муниципального управления может быть с полным правом классифицирована как социальное познание) со ссылкой на литературный материал. Как пишет Н.М. Смирнова, «В известном рассказе Х.Л. Борхеса повествуется о том, как Аверроэс тщетно пытался постичь смысл аристотелевских терминов «трагедия» и «комедия» [23, c. 245–252]. Источник затруднений…состоял в том, что исламская культура не знала театра. Когда же заезжий путешественник поведал арабскому комментатору «Поэтики» о том, как однажды в Кантоне друзья привели его в залу, где человек пятнадцать в масках на специальном возвышении пели, разговаривали и молились, – словом, изображали сидящим в зале некую историю, Аверроэс и присутствовавший при разговоре знаток Корана Фарадж сочли этих пятнадцать умалишенными. В самом деле, зачем они вздумали что-то показывать, когда и один балагур может рассказать любую историю, даже самую замысловатую, благо Аллах даровал человеку язык!»… И далее известный ученый заключает: «Подобную же ситуацию, правда, в гораздо более ослабленном виде мы наблюдаем сегодня и в социальном познании. Работающие в этой области специалисты сегодня говорят языком различных эпох, а то и культур, оперируют понятиями и образами, восходящими к исторически различным типам социального мышления» [64].
Ситуация кризиса и различных аномалий в теории и практике местного самоуправления говорит о начавшихся формационных сдвигах. В области теории это означает, что наступил кризис одного типа социального мышления и ему на смену приходит новый тип мышления. Если использовать терминологию Т. Куна, в сфере отечественной теории и практики государственного и муниципального управления наступает эпоха научной революции, которая уже произошла в других областях научного социального знания [42].
Исследователи современной российской практики местного самоуправления используют сегодня язык и методологию объяснения, описания, построения системы знаний местного самоуправления не только различных исторических эпох, не только исторических и национальных культур, но и тех организационных культур, к которым они вольно или невольно, как исследователи и управленцы-практики, всегда принадлежат. Речь идет о кризисе того типа социального мышления, который представлен в исследовании местного самоуправления и – более широко – в современной теории государственного и муниципального управления. Этот кризис, имеющий своим формальным началом реформы местного самоуправления в дореволюционной России, продолжается до сих пор. История развития отечественной теории государственного и муниципального управления 20 века отчетливо показала, что её институциональная форма основывалась на союзе правящего класса и интеллектуальной элиты, для которой главным средством социальной идентификации и надежной мерой социального успеха была ангажированность политической властью.
Обратим внимание, прежде всего, на причины теоретико-методологического характера при исследовании отечественного местного самоуправления, которые создают семиотическую неоднородность и эклектику в подходах и результатах, и оставим в стороне причины экономического и политического свойства. Таких причин может быть несколько. Остановим внимание на трех наиболее важных.
Первая причина связана со сложностью самого социального объекта «местное самоуправление». Эта сложность определяется не только системной организацией местного самоуправления, обеспечивающего «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории» [39, c. 34]. Cоциальный объект исследования – местное самоуправление – находится в постоянном историческом развитии. Как и при изучении любого другого системного социального объекта, при рассмотрении местного самоуправления одним из главных решаемых вопросов является следующий: перейдет ли система в состояние хаоса или выйдет на более высокий уровень упорядоченности? Постановка этого вопроса характерна для ситуации незаконченного действия, когда объект уже покинул исходное историческое состояние своего качества, но не достиг нужного, соответствующего. И логика, точнее, траектория, его дальнейшего движения до конца не определена. Объект находится в некой «точке свободной воли», если использовать антропологические сравнения применительно к местному самоуправлению. «Точка свободной воли» отличается от «точки бифуркации» тем, что «точка бифуркации» связана со сменой установившегося режима работы системы, а «точка свободной воли» дает возможность человеку и формам его социальной самоорганизации, к примеру, местному
самоуправлению, делать выбор вне зависимости от определённых обстоятельств. «Точка свободной воли» делает возможными самые различные формы местного самоуправления. Сходство состоит в том, что и «точка бифуркации», и «точка свободной воли» относятся к характеристике самоорганизующихся систем и к синергетике. В этом смысле местное самоуправление будет «вечной проблемой» исследования в теории государственного и муниципального управления, поскольку выражает одну из форм организации свободной воли людей в отсутствии внешнего целеполагания в ряду других возможных вариантов «культурной мутации» самоуправления граждан. Традиционно будут решаться вопросы и о моральной ответственности местного самоуправления за свои действия перед своим прошлым, настоящим и будущим. Местное самоуправление становится тем объектом, на основании анализа которого будут создаваться различные способы прогнозирования человеческого поведения, прежде всего, целевых групп местного самоуправления.
Системная процессуальная сложность местного самоуправления как объекта изучения определяется тем, что в рамках местного самоуправления население, местное сообщество выступает одновременно и социальным объектом, на который направлены управленческие действия, и субъектом этих действий. «Амбивалентность» местного самоуправления как объекта и как субъекта легитимации и институциализации порождает его структурную сложность и в качестве объекта, и в качестве субъекта. Для теории государственного управления принципиально важно то, как изменится местное самоуправление (объект в исходном легитимном состоянии), если в результате действия нового институционального состояния субъекта (субъект в исходном институциональном состоянии) произойдет новая легитимация (объект в новом легитимном состоянии) новой институциализации субъекта (субъект в конечном состоянии). Процесс носит циклический характер и отражает то, как на стороне объекта лигитимируются достигнутые институциональные результаты и как на стороне субъекта раскрываются возможности новых институциализаций при взаимодействии местного самоуправления со внешней средой. Иными словами, местное самоуправление как объект исследовательского интереса – это система, имеющая процессный характер. «В сложных саморегулирующихся системах, – подчеркивает академик В.С. Степин, – целое не только зависит от свойств составляющих частей (элементов), но и определяет их свойства. По-новому рассматривается соотношение вещи и процесса. Сложные системные объекты (вещи) предстают как процессуальные системы, самовоспроизводящиеся в результате взаимодействия со средой и благодаря саморегуляции» [68, c. 13]. Местное самоуправление как объект познания теории государственного и муниципального управления является процессуальным и системным.
Самое главное в том, что местное самоуправление как объект социального познания должен в соответствии с интенцией проводимой административной реформы обладать характеристиками саморегуляции, а в последующем и самоорганизации. На уровне неформальных социальных связей и отношений у местного сообщества эти черты исторически диагностируются как устойчиво воспроизводящаяся организованность. На уровне формальных социальных связей и отношений, когда социальным субъектом управления и познания начинает выступать государство, муниципальные образования не выступают институтами саморегуляции и самоорганизации местного самоуправления, и государство постоянно «поглощает» местное самоуправление. Очевидно, что проблема заложена не в деятельности местного сообщества и не в местном самоуправлении как таковом. Вопрос о том, как согласовать повседневные интересы граждан с общегосударственными задачами в целях повышения уровня и качества жизни в муниципальных образованиях, остается открытым.
Вторая причина семиотической неоднородности описания социального института местного самоуправления связана с различными системами идеалов и норм, лежащих в основе разработки концепции местного самоуправления и распространенных в современной российской теории государственного и муниципального управления, в объяснении, описании, обосновании структуры и построении знаний о местном самоуправлении, соотнесенных с фундаментальными, общезначимыми для российского общества гуманистическими ценностями. Система идеалов и норм социального исследования уже давно не гомогенна, и гуманистические ценности сегодня уже не сводятся только к известной триаде «равенство, братство, свобода» или же исключительно к патриотизму. Современное социальное познание принципиально допускает конкурирующие иерархии ценностей и альтернативные теории описания одной и той же реальности, совершенно справедливо полагая, что в каждой из теорий присутствует момент объектно-истинного знания. Одна из причин возможного плюрализма подходов состоит в том, что одна и та же реальность – местное самоуправление – представлена по-разному в познавательной картине различных субъектов местного самоуправления: местного сообщества муниципального образования, разных муниципальных органов, муниципальных должностных лиц, а также должностных лиц федерального и регионального уровней.
Познавательная позиция этих субъектов онтологически закреплена вместе с их статусом в социальной структуре общества, закреплена по-разному и не совпадает в силу опять-таки онтологических ограничений. Эти разнообразные субъекты не только практического, но и познавательного действия будут по-разному объяснять, описывать, обосновывать, строить знания о местном самоуправлении, исходя из своих норм и идеалов. Отбросить картину местного самоуправления одних и признать единственной какую-то познавательную позицию – это заведомо инициализировать дисфункцию.
Однако в официальной практике дело обстоит несколько иначе. Если, например, в рамках современной теории государственного и муниципального управления доминируют жесткий управленческий детерминизм, отрицающий свободу воли, то вопрос о местном самоуправлении отпадает сам собой, поскольку местное самоуправление превращается в один из элементов государственного управления наряду с другими, лишь в дополнительный инструмент власти федеральной административно-политической элиты. «...Социальная деятельность или институт имеет дисфункции тогда, когда некоторые из её или его последствий препятствуют другой деятельности или другому институту» [67, c. 124–125]. Так было, например, в России после Октябрьской революции 1917 года, когда за основу организации власти был взят принцип единства системы Советов народных депутатов как органов государственной власти снизу доверху.
В советское время местное самоуправление отвергалось. Конституция РСФСР (1978) в Главе 17. Местные Советы народных депутатов Статье 137 устанавливает: «Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» [4]. Означает ли это, что жесткий управленческий детерминизм исчезает из теории и практики современного российского государственного и муниципального управления после 1991 года? Конечно, нет. Как сказал А. Маслоу, «Когда у тебя есть только молоток, все похоже на гвоздь» [49].
Конституция РФ (1993) года Статья 12 устанавливает: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [5].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) положил начало муниципальной реформе, цель которой – устранить неопределённости в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Её окончание планировалось на 2009 год, когда ФЗ вступит в полную силу. Но даже в 2011 году Президент РФ Д.А. Медведев на встрече с представителями интернет-сообщества отметил, что до реального местного самоуправление еще далеко: «муниципалитеты – это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство» [51]. В подобном же ключе «жесткого детерминизма» на Заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте России в 2018 году обсуждался комплекс задач активного участия жителей в решении задач развития местного сообщества. По итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления в перечень поручений Президента России Правительству РФ вошло поручение о необходимости «установления особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации» и рекомендация органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации «создать условия для развития территориального общественного самоуправления» [53].
Парадоксально, но факт: местное самоуправление постоянно купируется как очаг самодетерминации.
Теория государственного и муниципального управления носит деятельностный характер, а это означает, что сами познающие субъекты включены в общий социальный процесс и этим процессом сами же и определяются. Независимого, «внеположенного субъекта», изучающего и развивающего практику местного самоуправления, не существует. То, какие ответы дает нам изучение местного самоуправления, зависит не только и не столько от особенностей самого местного самоуправления, сколько от того, кто эти вопросы ставит, кому он эти вопросы задает, каким способом, т. е. с помощью какого арсенала средств и методов практической и познавательной деятельности они решаются.
Наконец, рассмотрим третью причину семиотической неоднородности описания социального института местного самоуправления. Очевидно, проблемы изучения местного самоуправления состоят не только в сложности самого социального объекта, не только в исследовательских нормах и идеалах, но, прежде всего, в тех типах социального мышления, которые воспроизводятся в рамках современной теории государственного и муниципального управления в качестве объективных мыслительных форм. Эти объективные мыслительные формы определенного типа социального мышления с принудительной силой обусловливают проблемное поле принятия государственных и муниципальных управленческих решений, выбор предпочтительной модели решения проблемы, учет ресурсов, включая и человеческий ресурс, определение полученного результата.
Современная отечественная теория государственного и муниципального управления переживает кризис определенного типа социального мышления, которое на протяжении десятков лет доминировало в сфере менеджмента. Речь идет о кризисе социального мышления структурно организованных групп, которые реализуют свои потребности и интересы посредством власти. Понятно, что этот кризис определенного типа социального мышления по-разному представлен в отраслевых знаниях об обществе, но в области
отечественной теории государственного и муниципального управления наиболее ярко, поскольку теснейшим образом связан с политикой и властью. История развития отечественной теории государственного и муниципального управления 20 века отчетливо показала, что её институциональная форма основывалась на союзе правящего класса и интеллектуальной элиты, для которой главным средством социальной идентификации и надежной мерой социального успеха была ангажированность политической властью.
Если следовать логике классификации типов научной рациональности, предложенной академиком В.С. Степиным, то можно выделить три типа социального мышления: классический, неклассический и постнеклассический типы социального мышления [68, c. 254]. Необходимо отметить, что тип социального мышления, в отличие от типа научной рациональности, – это не столько академическая, т. е. научно-теоретическая характеристика, направляемая по преимуществу познавательным интересом, сколько реальная практическая сила, движимая прагматическим интересом, а в определенном смысле – и властная, направленная на изменение социальной реальности, в которую включен сам носитель этого мышления. Тип социального мышления характеризует и теорию, и практику действия.
Академик В.С. Степин связывает три крупные стадии исторического развития науки со сменой исторических типов рациональности, которые сменяли друг друга в истории становления техногенной цивилизации. В настоящее время известно около 20 различных типов рациональности. Интерес представляют типы рациональности, рассматривающиеся в отечественном государственном и муниципальном управлении и более широко – в менеджменте как социальной науке. Понятно, что история школ менеджмента – школы научного управления (рационалистической школы), административной (классической) школы, школы «человеческих отношений» (впоследствии школы «поведенческих наук»), школы науки управления (школы количественных методов) – сложилась в тот период, когда в науке уже были представлены все три основные типы рациональности.
Типы научной рациональности по-разному представлены в школах менеджмента: если первые три школы тяготеют к классическому типу рациональности (даже школа «человеческих отношений» с её абсолютно верным призывом к развитию внутреннего потенциала работника, которая, однако, не создала устойчивых в рамках индустриального производства институциональных форм), то школа науки управления, связанная с IT-технологиями, демонстрирует абсолютное доминирование неклассического и постнеклассического типа рациональности.
Современный менеджмент как наука, изучающая социальные организации, раскрывает свои возможности в семантическом поле сразу трех типов научной рациональности. Рассчитывать на то, что каждая школа менеджмента представляет собой некую последовательную смену одного «чистого» типа научной рациональности на другой тип рациональности, не приходится. Скорее речь может идти о некой модели или моделях типов рациональности, артикулированных в той или иной школе менеджмента, определенной степени выраженности этих школ менеджмента в теории и практике государственного и муниципального управления.
Если обратиться к теории и практике отечественного государственного и муниципального управления 20 века, то оно прошло под знаком классического типа рациональности и классического типа социального мышления. 20 век для России – это по преимуществу индустриальный век, связанный с преобладанием промышленности в экономики и советскими – преимущественно политическими (силовыми) – методами управления экономикой. Формы организации труда государственного аппарата управления соответствовали формам организации труда в реальном секторе экономики. В основе классического типа рациональности индустриальной эпохи лежат относительно простые системы, которые включены в поточное производство. Эти относительно простые системы рациональности характеризуются тем, что суммарные свойства их частей в полной мере определяют свойства целого. Рабочий на конвейерном производстве, как и служащий госаппарата, обладают одними и теми же профессиональными качествами, что внутри производственного и административного процесса, так и за его пределами. В индустриальную эпоху от человека требовался высокий уровень технологической дисциплины, где бы он ни находился, к какой бы социально-профессиональной группе он ни принадлежал.
В социальном мышлении общество предстает как некая механическая конструкция, где все технологические процессы как социального, так и промышленного плана прописаны в соответствующих циркулярах и рекомендациях. Логика технологического процесса производства, когда результаты одного технологического процесса составляют основу последующего, технологическая дисциплина работников, обеспечивающих эту логику и подчиняющихся ей, сопоставимы с лапласовским детерминизмом. В рамках крупномасштабного промышленного, прежде всего, конвейерного производства, человек не просто винтик. Он живой протез промышленной машины, её имплантант, поскольку время машины превышает время жизни человека. Люди приходят и уходят, а машины остаются.
Механистическая картина мира, характерная для классической науки, в СССР даже на развитой стадии индустриализма не исчезает, а наоборот, является обязательной нормой общественного сознания. Система образования построена по такому же поточному принципу, что и конвейерное производство. Не случайно технический вуз получил технологическое название «кузница кадров». И рабочий, и служащий в индустриальном обществе советского типа, где развитие индустриального производства носило не столько органический характер, сколько было подчинено политической, силовой целесообразности, приобретают идентичность через отождествление своего «я» с ценностями больших социальных групп: классов и коллективов. Отсюда очень высокая роль социальных технологий, направленных на классово-групповые нормы идентичности.
Человек в такой механистической картине мира предстает как неделимая «корпускула» наряду с другими, не требуя для себя особого уровня идентичности – личности. Самоактуализация личности как важнейшего фактора общественного развития не находит себе места в рамках механистической картины мира. Попытка идентификации через ценности личности равнозначна крушению лапласовского детерминизма советского общества. Покушение на лапласовский детерминизм классического типа социального мышления того времени было равносильно покушению на всю политическую систему. По этой причине ни о каком местном самоуправлении не могло идти речи в советский период. По существу, даже сама идея местного самоуправления – это смерть советской «лапласовской» модели государственного управления.
Классический тип рациональности и классический тип социального мышления сосредоточены на объяснении и описании только представленной ей реальности. Представленная реальность – это та явленная реальность, к которой уже готово восприятие идеологизированного сознания. Вопросы, связанные с характеристикой субъектов, которые принимают соответствующие управленческие решения на уровне государства в соответствии с определенной целесообразностью и ценностями, как и рефлексия над методами осуществления этих решений отсутствуют как таковые. Естественно, отсутствует и самоанализ ценностей. В качестве главных требований к подобному типу социального мышления выдвигаются требования получения результата (подтверждение опытом, практикой) и понятности полученного результата, т. е. его очевидности для основной массы участников, отождествивших себя с групповыми нормами. Идеал социального мышления того времени и классического типа рациональности государственного менеджмента – это единственная абсолютно истинная теория, которая точно и однозначно соответствует советскому обществу.
Полагалось, что истиной может быть одна и только одна теория. Альтернативным теориям принципиально отказано в малейшей возможности быть истинными. Государство – субъект управленческих решений, и его действия наделяются статусом Абсолютного наблюдателя, для которого якобы принципиально прозрачно всё, что происходит в обществе. Он также является и Единственно истинным разумом, который может наделять статусом научности/ненаучности любые взгляды. Все остальные – лишь «помощники», не имеющие самостоятельного научного статуса. Подобная фетишизация – характерная черта классического типа социального мышления, ориентированного на механистическую картину мира в исследовании общества. В целом классический тип рациональности, представленный в социальном мышлении, всегда имеет дело с фетишизированной реальностью, с овеществлением общественных отношений между людьми. В результате происходит наделение аппарата управления и представителей этого аппарата сверхъестественными свойствами и ошибочными характеристиками. Этим сверхъестественным силам придается установленная норма и особая демонстративность. По законам фетишизированной реальности, Абсолютный разум начинает развивать ритуальную практику, символичность действия, превращается в совокупность обрядов. Происходит утрата утилитарного предназначения Абсолютного разума, а под давлением внешних и внутренних обстоятельств происходит и разрушение той единственной – сверхъестественной позиции, из которой видно всё: и прошлое, и настоящее и будущее.
Классический тип научной рациональности сохраняет свою принадлежность к науке даже тогда, когда преобладающими в науке становятся неклассический или постнеклассический тип рациональности. Известно, что первые шаги по созданию социологии как науки были связаны с механистической картиной мира, лапласовским детерминизмом и представлением общества как механической системы. Но классический тип социального мышления, повторяя осознанно или неосознанно, явно или неявно основные принципы «классики», уже в наше время становится вульгарным. Более того, превращая социальный мир в процесс взаимодействия фетишей, теряет статус научности как таковой.
Нормативно-правовое обеспечение института местного самоуправления в этом случае есть ни что иное, как «узаконенные» фетиши. Не случайно, что нормативно-правовое определение в Федеральном Законе о местном самоуправлении дается «вещам» – сельскому поселению, городскому поселению, поселению, муниципальному району, городскому округу, городскому округу с внутригородским делением, члену выборного органа местного самоуправления и т. д. , а не «общественным отношениям» и «общественным процессам», которые и составляют социальную сущность института местного самоуправления и муниципальной собственности [10]. Федеральный Закон о местном самоуправлении определяет в качестве предмета ведения фетишизированные овеществленные формы. Если предметом ведения субъектов оказываются фетишизированные формы, то общество утрачивает социальный контроль за механизмом поддержания социального порядка. Причем не только со стороны фетишизированного предмета ведения, но и со стороны субъекта, который должен обеспечивать этот социальный порядок. Субъект ведения сам становится активнейшим фетишизатором. Социальный порядок всегда достигается за счет проверки фактически достигнутых результатов деятельности с ожидаемыми, т. е. на основе заранее спланированного нормативного применения властных полномочий и санкций. Но задача критического анализа социальных причин отклонения и разработки методов и мероприятий по их устранению не решается субъектом ведения. С другой стороны, у социального института местного самоуправления отсутствует система методов и стратегий, которая позволяла бы ему согласовывать свою деятельность и полученные результаты с социальными предписаниями и ожиданиями общества, как и у общества нет возможности регулировать одну из сфер своей жизнедеятельности. В результате действующая институциональная форма социального контроля не результативна, а неинституциональная форма социального контроля – со стороны массового сознания – устойчиво фиксирует несоответствие взятых обязательств субъектом ведения деятельности и полученных результатов. В обществе надо управлять не «вещами», которые находятся в ведении местного самоуправления, а регулировать форму публичной власти в лице местного самоуправления и форму собственности местного самоуправления, включая сюда предпринимательские способности и талант населения, «муниципальный» человеческий интеллектуальный капитал и другие инновационные формы собственности.
Создать научную теорию социального института местного самоуправления на базе классического типа научной рациональности и классического типа социального мышления невозможно в современном социально-экономическом, правовом и культурном поле. Подобные попытки носят явно архаический, т. е. вышедший из употребления, устаревший, несовременный характер, даже в отношении предшествующей «классики» социальной теории. Отечественное местное самоуправление формируется в условиях кризиса индустриальной модели государства при переходе к постиндустриальной модели государственного и муниципального управления. Точно так же переход к неклассическому и постнеклассическому типу социального мышления связан с переходом к иному типу исследования муниципального управления и действий в сфере местного самоуправления. Это не предполагает автоматизма, т. к. у теории всегда есть своя логика развития: она может как соответствовать, так и опережать или отставать от логики развития практики.