Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
10. Оценка эффективности проектов развития муниципальных образований
Проблема оценки эффективности проектов муниципального развития актуальна, поскольку в зависимости от полученных результатов этой оценки принимаются решения о завершении проекта, его прекращении или приостановлении. Прекращение проекта означает его досрочное завершение без возможности возобновления. Приостановление проекта означает его досрочное завершение с возможностью последующего возобновления [12].
Оценка эффективности реализации муниципальных проектов позволяет в целом оценивать деятельность органов местного самоуправления и реализацию ими стратегических задач развития.
Определение степени эффективности муниципального проекта невозможно без обозначения плановых количественных значений ожидаемых результатов муниципальных проектов, без индикаторов экономической и социальной эффективности. Ориентация на конкретные количественные целевые показатели и целевые нормативы желаемого состояния объекта обеспечивает определенность цели проекта. В количественных величинах планируются как непосредственные результаты проекта, так и косвенные общественно значимые результаты проекта, отдаленные от него во времени.
Понятие эффективности впервые появилось еще в работах основателей классической политэкономии В. Петти, Ф. Кенэ и Д. Риккардо [28], получило подробную и многоаспектную проработку в исследованиях И.З. Гимаева [30], А.С. Пуряева [56], Г.Ф. Юсупова [57], А.М. Назмутдинова [57]. Наиболее распространенная формула эффективности – отношение полученного результата к затратам (или затраченным усилиям) – в различных сферах деятельности уточнялась. Применительно к проектному управлению в органах местного самоуправления эффективность – это отношение степени влияния результатов муниципального проекта на социально-экономическое развитие муниципального образования к затратам на его реализацию. Иными словами, эффективность – соотношение полученных результатов к затраченным ресурсам.
Соответствие ресурсов проекта заявленным определяет эффективность проекта.
Эффективность реализации проектов развития оценивается сегодня в подавляющем большинстве случаев по аналогии с оценкой программ, действующих в рамках программно-целевого управления в муниципальном образовании. Проекты, как и программы, оцениваются на основе плановых показателей и полноты использования выделенных на их реализацию средств. Степень достижения запланированных результатов оценивается посредством сопоставления фактически достигнутых значений по показателям с плановыми значениями. Оценка эффективности реализации программы/проекта определяется по формуле:
E = Dпл × Рбс, (1)
где E – показатель социально-экономической эффективности реализации программы/проекта; Dпл – оценка достижения запланированных значений показателей; Pбс – оценка полноты использования выделенных на реализацию программы/проекта средств [33, c. 51].
Существует более детальная оценка эффективности проектов развития муниципального образования с использованием следующих показателей:
● финансовая эффективность – финансовые результаты реализации проекта, объем реальных денежных средств, полученных в результате реализации проекта с учетом вклада каждого участника проекта;
● бюджетная эффективность – разница между доходами и расходами бюджета, связанными с реализацией проекта;
● народнохозяйственная эффективность – эффективность, выходящая за пределы прямых интересов участников проекта (экологическая, технологическая и пр.) [41].
Во многих проектах развития муниципальных образований доминирует не экономическая, а социальная эффективность, к тому же значение имеет социальный эффект от реализации проекта [63].
Социальная эффективность – положительное последствие от реализации проекта для населения, которое выражается в улучшении качества жизни при увеличении объема или предложения новых услуг, повышения доступности, своевременности и регулярности их предоставления. В отличие от социальных результатов, социальные эффекты обычно отдалены по времени, представляют собой не только прямые, но и косвенные общественно значимые результаты проекта. Социальные эффекты показывают не только изменения у благополучателей от реализованного проекта, но и те положительные результаты, которые могут произойти как следствие этих изменений не только у непосредственных благополучателей, но и в обществе в целом.
Социальные эффекты проекта могут быть положительными и отрицательными. Например, положительным социальным эффектом является создание новых рабочих мест, экономия свободного времени населения, повышение качества жизни населения, уровня жизни, предоставление населению новых услуг, повышение качества этого предоставления, доступности, улучшение демографической ситуации, показателей здоровья населения, повышение образовательного и квалификационного уровня рабочей силы, сокращение объемов применения неквалифицированного труда, оптимизация миграционных потоков, снижение социальной напряженности в муниципальном образовании, повышение социальной стабильности, уровня лояльности населения власти, повышение денежных и реальных доходов населения, рост покупательской способности населения в муниципальном образовании, изменение образа жизни в лучшую сторону и др. Отрицательными социальными эффектами являются сокращение рабочих мест, локальный дефицит рабочей силы, появление социальной напряженности, снижение надежности снабжения населения муниципального образования отдельными товарами, ухудшение жилищно-бытовых условий, снижение объемов, видов потребляемых социальных услуг и др.
Спектр показателей оценки эффективности проектов развития муниципального образования может быть расширен за счет показателей социальной эффективности. Качественная оценка социальной эффективности проекта связана с методикой ранжирования проектов в целом по степени социальной важности и ранжирования отдельных результатов проекта, что не всегда является надежным инструментом оценки. Поэтому необходимо использовать методы количественной оценки социальной эффективности муниципальных проектов [18].
Методики количественной оценки социальной эффективности разработаны. При расчете стоимостной оценки социальной эффективности проекта в них используется интегральный показатель социального эффекта от реализации проекта (ES – social effect), который рассчитывается как произведение коэффициента социальной эффективности (CSE) и коэффициента региональной полезности (CRU) [41].
По мнению Е.С. Кузнецовой, А.С. Богдановой, при расчете социальной эффективности целесообразно учитывать следующие факторы:
● приоритетность (соответствие цели проекта приоритетам, целям и стратегии социально-экономического развития муниципального образования);
● отраслевая принадлежность проекта;
● охват результатами проекта (численность населения, использующего результаты реализации проекта);
● влияние результатов проекта на повышение качества (услуг, уровня жизни и др.);
● повышение уровня занятости населения [41].
Б.А. Райзберг в качестве оценочных критериев социальной эффективности программ предложил ряд критериев, которые могут в полном объеме использоваться при оценке социальной эффективности проектов муниципального развития. Для обоснования необходимости формирования проекта необходимо использовать критерий остроты, настоятельности решения выдвинутой
в проекте проблемы, критерий охвата территории проектом, критерий проектного характера решаемой проблемы [58].
По этим критериям возможно рассчитать коэффициенты оценки. Критерий «острота, настоятельность проблемы» характеризует разрыв между нормативным и сложившимся уровнями удовлетворения проблемной потребности.
Критерий «проектный характер проблемы» позволяет установить, насколько проблема нуждается именно в проектном решении. Коэффициент по данному критерию вычисляется на основании установления двух величин: целевой, (планирующийся в проекте уровень удовлетворения потребности) и прогнозируемый (уровень удовлетворения потребности, который сложится, если проект не будет принят). Есть проблемы, которые не требуют проектного решения.
Также при оценке эффективности проект должен оцениваться по критериям «соответствие стратегической цели развития муниципального образования, его приоритетам», «соответствие полномочиям и сферам ответственности органов местного самоуправления».
Согласно федеральному закону № 131-ФЗ, в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входят принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально- экономического развития муниципального образования, разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур [10]. Следовательно, оценочным критерием должен быть критерий «комплексный характер проекта».
Выбор и количество данных показателей зависит от специфики анализируемого проекта. В результате получают показатель, характеризующий значимость для региона последствий реализации проекта [46].
Приведенный выше метод оценки эффективности проектов на данный момент не универсален, но может выступать одним из инструментов оценки проектов в органах местного самоуправления. В проектах социального развития часто привлекаются к сотрудничеству третьи лица с иными ценностными установками, и степень эффективности проекта для них не всегда поддается однозначной оценке.
На сегодняшний день не существует единой методологии оценки эффективности муниципальных проектов. В каждом муниципальном образовании разрабатываются собственные методики, которые позволяют в большинстве случаев отчитаться о высокой степени эффективности исполняемых проектов. Поэтому данные методики не являются объективным инструментом оценки органов местного самоуправления и не позволяют оценить эффективность использования бюджетных средств.
Для формирования объективных методик оценки эффективности муниципальных проектов необходимо четко и детально определить требования к структуре и содержанию муниципальных проектов, выявить корреляцию между мероприятиями, этапами проекта и ожидаемыми результатами проекта.
Требования к разработке и оценке муниципальных проектов должны носить унифицированный характер, независимый от направления проекта, отраслевой/ведомственной его принадлежности. Должен быть разработан набор инструментов оценки, включающих не только методики, но и алгоритмы оценки.