Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

АДАПТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Киселёва Н Н, Орлянская А А, Сулиманов А Р,

3.3. Повышение уровня жизни населения сельских территорий Северо-Кавказского федерального округа

Повышение качества жизни является необходимым условием сохранения и расширенного воспроизводства человеческого капитала сельской экономики, что особенно важно в условиях сформировавшейся трудозатратной модели агропромышленного производства.

Качество жизни тем выше, чем больше потребностей и интересов людей удовлетворяется. Нельзя не согласиться с М.А. Тимошенко и Л.Н. Медведевой в том, что при решении задачи повышения качества жизни сельского населения следует рассматривать не только социальные и экономические, но и культурно-этические потребности, например, уверенность в будущем[122]. Повышение качества жизни отражает закономерный рост потребностей общества, его материальной и духовной культуры, что является следствием прогресса материального и нематериального производства. В числе основных показателей, отражающих качество жизни населения, следует выделить; качество питания, качество и модность одежды, комфорт жилища, качество здравоохранения и образования, качество сферы обслуживания и досуга, качество окружающей среды и степень удовлетворения потребностей[123]. Резюмируя сказанное следует отметить, что качество жизни населения сельских территорий регионов Северо-Кавказского федерального округа детерминиуется двумя ключевыми факторами: уровнем доходов, качеством и доступностью услуг социальной инфраструктуры.

Рост уровня доходов населения возможен только на основе сокращения безработицы, совершенствования системы распределительных отношений и роста объемов производимой в сельской экономике валовой добавленной стоимости. При этом следует уделять особое внимание улучшению эргономических, психофизиологических, санитарно-гигиенических условий труда, соблюдению прав и социальных гарантий работников.

К основным отраслям социальной инфраструктуры относят образование, культуру, охрану здоровья человека, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, физкультуру и спорт. Снижение доступности и качества услуг данной сферы является проблемой для населения России в целом[124], но особенно остро ощущается жителями сельской местности и, в частности, населением регионов Северо-Кавказского федерального округа. Так, С.А. Липина в своей статье[125], посвященной проблемам развития сельских территорий Северного Кавказа, приводит следующие вопиющие факты, характеризующие:

– состояние системы образования: почти 40 % школ требуют капитального ремонта; школы в среднем переполнены на 92 %, а в ряде школ учеников в 2,5–4 раза больше нормативной вместимости;

– развитие культуры: число сельских клубов резко уменьшилось, половина из них нуждается в капитальном ремонте, из-за отсутствия средств они бездействуют, их имущество растаскивается; деятельность библиотек сокращается из-за нехватки библиотечного фонда и его морального устаревания;

– проблемы здравоохранения: сельские учреждения здравоохранения нуждаются в капитальном ремонте, в них отсутствуют элементарные условия комфорта, из-за нехватки квалифицированных кадров и медицинского оборудования часть из них закрываются;

– развитие дорожно-транспортной инфраструктуры: существующая дорожно-транспортная сеть находится в катастрофическом состоянии, многие горные села из-за бездорожья полностью отрезаны от внешнего мира;

– жилищный фонд: 26 % жилищного фонда отнесено к ветхому и аварийному, 9 % имеет центральное отопление.

Несмотря на то, что на федеральном и региональном уровнях приняты целевые программы, направленные на поддержку социальной сферы сельских территорий[126], основное бремя по решению сложившихся проблем ложится на муниципальный уровень власти и управления. Ограниченность ресурсов, которыми располагают местные власти, не позволяет переломить сложившуюся ситуацию и создает условия для ее усугубления. В подтверждение данного тезиса в табл. 34 отражены сальдо бюджета и объемы расходов на душу населения в разрезе выделенных групп муниципальных районов Ставропольского края в соответствии с локальными моделями развития сельских территорий.

Согласно данным таблицы, консолидированные бюджеты муниципальных районов Ставропольского края преимущественно дефицитны. Наиболее сложная ситуация наблюдается в группе аграрных муниципальных районов. При этом наиболее значительные средства на нужды местного социально-экономического развития в расчете на душу населения расходуют аграрно-сырьевые районы.

Таблица 34

Объем расходов и сальдо консолидированных бюджетов муниципальных районов Ставропольского края
на душу населения в 2009 году

Рассчитано по данным: Исполнение бюджетов муниципальных образований за 2009 год / Статистический бюллетень. Ставрополь, 2010. – С. 1-12; Ставропольский край в цифрах, 2010. Статистический ежегодник/ Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. – Ставрополь, 2010. – С. 58, 59.

По данным табл. 35, наиболее весомой расходной статьей консолидированных бюджетов муниципальных районов Ставропольского края является образование: его удельный вес в структуре расходов слабо дифференцируется по группам районов. В абсолютном выражении больше всего тратят на образование на душу населения аграрно-сырьевые районы.

Удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство наиболее велик в группе аграрно-индустриальных районов вследствие их более высокой урбанизации. Расходы на нужды здравоохранения по группам муниципальных районов не особенно варьируются, в отличие от расходов на социальную политику, максимум среднедушевых объемов которых достигается для аграрных муниципальных районов Ставропольского края. Финансирование нужд физической культуры и спорта крайне незначительно.

В целом, расходы муниципальных бюджетов Ставропольского края на функционирование отраслей социальной инфраструктуры в расчете на одного жителя невелики.

Отдельно необходимо упомянуть о проблеме крайне незначительного финансирования транспорта: в среднем по группам муниципальных районов на нужды развития данной важнейшей отрасли сельской экономики выделяется от трех до пяти рублей на душу населения[127]. Незначительны также и объемы финансирования нужд экономики: ни в одной из групп муниципальных районов они не превосходят 1300 рублей на одного жителя и 8 % от общего объема расходов бюджета[128].

Таблица 35

Структура расходов консолидированных бюджетов муниципальных районов Ставропольского края на социальную сферу в 2009 году

Рассчитано по данным: Исполнение бюджетов муниципальных образований за 2009 год / Статистический бюллетень. Ставрополь, 2010. – С. 93-169;
Ставропольский край в цифрах, 2010. Статистический ежегодник/ Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. – Ставрополь, 2010. – С. 58, 59.

Необходимо отметить, что проблема недостатка средств для проведения активной муниципальной социально-экономической политики типична для многих регионов России. В связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и нескольких других федеральных законов количество сфер полномочий муниципальных образований увеличилось, составив для поселений – 34, муниципальных райо-
нов – 31, городских округов – 38 вопросов местного значения. Однако возросшие расходные обязательства не были компенсированы доходными источниками.

Количество муниципальных образований в ходе реформы возросло с 12 до 24 тысяч единиц. В период с 2005 по 2007 год муниципальные образования понесли дополнительные расходы в связи с организацией обучения должностных лиц местного самоуправления, проведение инвентаризации, регистрацией земли и иного имущества, передаваемых в муниципальную собственность, и другие затраты, которые практически не были компенсированы[129]. При этом, как уже упоминалось, на муниципальные власти возложен немалый объем полномочий по развитию и поддержке социальной сферы подведомственных сельских территорий.

По итогам проведенного анализа, следует выделить приоритетные направления развития социальной сферы сельских территорий регионов Северо-Кавказского федерального округа[130]:

– совершенствование жилищного строительства и благоустройства жилого фонда сельских поселений;

– модернизация и развитие дорожной инфраструктуры и транспортной отрасли в целом;

– повышение качества и доступности медицинских и образовательных услуг населению;

– создание условий для самореализации талантливой молодежи в сельской местности и совершенствование молодежной политики;

– создание условий для повышения общего культурного уровня жителей сельской местности, сохранение и развитие традиционной культуры народов в рамках общего мультикультурного пространства;

– развитие физической культуры, спорта, рекреации и туризма в сельской местности;

– улучшение бытового и торгового обслуживания населения.

В контексте реализации обозначенных направлений социальной сферы сельских территорий регионов СКФО представляется перспективной предложенная учеными Финансовой академии при Правительстве РФ идея кластерного мегапроекта по созданию агрогородов[131], представляющих собой крупные территориальные единицы, образованные за счет постепенного стирания границ между деревней и городом. Агрогорода являются институциональной формой организации нового технико-аграрного и социо-культурного уклада.

Современный агрогород должен включать[132]:

– жилые объекты в экологически чистой зоне;

– социальную инфраструктуру, характерную для современных спальных районов городов;

– индивидуальные участки земли, соответствующие средней площади фермерского хозяйства в России;

– производственную инфраструктуру по переработке сельскохозяйственного сырья и производству товаров с высокой добавленной стоимостью;

– инфраструктуру хранения и сбыта сельскохозяйственной продукции.

Сокращение затратной цепочки «производитель – потребитель промежуточных продуктов – потребитель конечного продукта» увеличит конкурентные преимущества территории. Агрогород, будучи привлекательным для бизнеса, продолжит вводить в строй новые производства, развивать присутствие своих агентов на других территориях, формируя зрелые кластерные структуры, идентифицирующиеся уже с современными транстерриториальными формированиями. Реализация проекта по формированию агрогородов на территории СКФО обеспечит диверсификацию экономики сельских территорий, формирование эффективного механизма диффузии инноваций, альтернативную занятость, повышение уровня и качества жизни сельского населения, сокращение сроков внедрения научно-технических разработок и передового опыта. Создание агрогоро-
дов – это мегапроект, который должен быть разложен на множество поэтапно осуществляемых проектов.

Однако, в любом случае, создание агрогородов не решит полностью проблему повышения качества и доступности услуг отраслей социальной инфраструктуры жителям сельских территорий. Мы разделяем точку зрения С.А. Липиной, которая считает целесообразным укрепление местного самоуправления в регионах Северо-Кавказского федерального округа за счет предоставления больших прав и полномочий с учетом традиций и менталитета населения[133].

Кроме того, в условиях дефицита ресурсов в бюджете каждого отдельно взятого муниципалитета наиболее эффективным выходом из сложившейся ситуации может стать объединение ресурсов с целью решения общих для группы муниципалитетов проблем, то есть межмуниципальная кооперация. К этому мнению склоняются многие ведущие ученые-экономисты, работающие в данной области[134].

Допустимые формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации четко очерчены законодательством. К ним относят: советы муниципальных образований, межмуниципальные организации, некоммерческие организации муниципальных образований[135]. Данный перечень весьма ограничивает возможности объединения ресурсов для совместного проведения местной социальной и экономической политики.

Анализ практики межмуниципального сотрудничества в России свидетельствует о востребованности ассоциативных форм кооперации для защиты интересов муниципалитетов в диалоге с государственной властью. Кроме того, в отсутствие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления консультативные органы ассоциаций муниципалитетов могут облегчить решение многих вопросов, возникающих в процессе деятельности муниципальных образований[136]. Однако нередко советы муниципальных образований создаются под воздействием императивных требований законодательства, а не в силу реальной потребности и служат прямым каналом передачи воли региональных властей в муниципальную среду[137]. Форм хозяйственно-экономической кооперации, даже на уровне деклараций, в России значительно меньше. Это связано с политикой государства, нацеленной на минимальное вовлечение муниципальных органов власти в хозяйственную деятельность. Правовые нормы, закрепленные в гражданском, бюджетном и антимонопольном законодательствах устанавливают серьезные ограничения для участия органов публичной власти в гражданских правоотношениях. Управление муниципальной собственностью, в том числе объектами интеллектуальной собственности; внесение бюджетных средств, муниципального имущества и имущественных прав в уставный фонд хозяйственного общества, а также управление акциями и долями в уставном капитале данного общества строго регламентируется законодательством[138].

Сложившаяся ситуация в стране подтверждается статистическими данными по отдельным регионам Северо-Кавказского федерального округа. В Республике Дагестан участвуют на добровольной основе в объединениях муниципальных образований, в межмуниципальных некоммерческих организациях все муниципальные районы и городские округа, в Ставропольском крае и Кабардино-Балкарской Республике – все муниципальные образования, в Карачаево-Черкесской Республике 95 муниципальных образований из 100. Наименее активны в вопросах кооперации муниципальные образования Республики Северная Осетия-Алания, Республики Ингушетия и Чеченской Республики. Однако в Республике Северная Осетия-Алания существует опыт создания межмуниципальных коммерческих организаций[139].

Развитие межмуниципальной кооперации в России, и особенно экономических ее форм, сдерживается не только процедурными сложностями практической реализации норм законодательства. У муниципальных властей отсутствуют стимулы к повышению эффективности хозяйствования на подведомственной территории вследствие широких масштабов межбюджетного выравнивания в форме безвозмездных поступлений. Поселения, ссылаясь на дефицит собственных финансовых ресурсов, широко пользуются правом передачи своих полномочий на уровень муниципального района.
И, наконец, не последнюю роль играет часто низкий уровень квалификации муниципальных служащих, не позволяющий принимать и эффективно реализовывать сложные и рисковые управленческие решения[140].

Тенденции в сфере межмуниципального сотрудничества в России прямо противоположны зарубежной практике, где, напротив, больше развиваются направления хозяйственной межмуниципальной кооперации. Формы сотрудничества муниципалитетов за рубежом весьма различны: от аутсорсинга отдельных муниципальных функций на договорной основе до создания совместных администраций, обладающих элементами фискальной самостоятельности.

Основным принципом создания межмуниципальных объединений в зарубежных государствах является добровольность вхождения. Но, несмотря на то, что мотивом создания объединений муниципальных образований выступает общий интерес, а доминирующим принципом взаимодействия – принцип добровольности, законодательство ряда стран допускает принуждение к межмуниципальной кооперации в обязательном порядке с целью эффективной реализации ряда конкретных задач, входящих в компетенцию местного самоуправления. Так, например, Конституция Греции наряду с добровольными межмуниципальными объединениями санкционирует создание принудительных объединений муниципалитетов и общин в сферах организации работы транспорта, энерго- и водоснабжения, вывоза отходов, организации работы полиции, пожарных служб, органов санитарного контроля, учреждений здравоохранения и образования[141].

Оказание услуг одними муниципалитетами другим на договорной основе характерно для сфер жизнеобеспечения населения и практикуется преимущественно между городом и окружающими его поселениями или между городами. Данная форма межмуниципальной кооперации представляет собой частный случай оптимизации использования ограниченных муниципальных ресурсов и получила довольно широкое распространение в США. Примером интенсивного использования практики контрактных соглашений является графство Лос-Анджелес, где образован первый в США муниципалитет – г. Лейквуд – полностью отказавшийся от организации собственных коммунальных и социальных служб, переведя всю свою деятельность на контрактную основу[142].

Широко распространено межмуниципальное сотрудничество в Германии. Его формы определяются величиной муниципальных образований. Так, общины с числом жителей до 10 тысяч человек, как правило, используют кооперацию для поддержания и повышения качества выполнения задач на муниципальном уровне. Сотрудничество затрагивает в основном электронную обработку информации, сферы водоснабжения и водоотведения, благоустройство и развитие туризма. Для средних общин и городов наиболее актуально объединение с целью реализации таких проектов, как совместное территориальное планирование, разработка региональных концепций развития розничной торговли, развитие транспорта. Большинство муниципалитетов Германии, закрепляя цели межмуниципального сотрудничества, декларируют улучшение экономической ситуации и расширение перечня и качества оказания муниципальных услуг[143].

Наиболее интересные комплексные формы межмуниципальной кооперации используются местными властями Франции и Испании. Муниципалитеты для решения совместных задач объединяются в синдикаты – ассоциации со статусом юридического лица, имеющие собственный бюджет. Бюджеты синдикатов формируются за счет обязательных взносов коммун-членов, субсидий из государственного бюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами[144]. В зависимости от количества выполняемых функций выделяются монофункциональные и полифункциональные синдикаты[145].

Более тесная интеграция муниципалитетов достигается в дистриктах, характерных для Франции и отличающихся от первой формы наличием элементов фискальной самостоятельности. Формами финансового обеспечения дистрикта, наряду со взносами участников, субсидиями из госбюджета, займами и сборами платежей с населения за пользование услугами могут являться также собственные налоги дистрикта, вводимые решением его Совета. Муниципалитеты, входящие в состав данного объединения, могут заменять членские взносы отчислениями от налогов по установленной ставке. Синдикаты и дистрикты наделены правом решать любые местные вопросы, а также реализовывать переданные государственные полномочия[146].

Широко практикуется межмуниципальное сотрудничество в решении проблем социальной сферы. Так, например, в область деятельности создаваемых в Дании и Германии совместных администраций входит контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, содержание душевнобольных, создание домов для престарелых граждан, кризисных центров. Кредитные ассоциации местных властей, функционирующие в Дании, финансируют строительство социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов. В числе целей создания межмуниципальных советов в Финляндии является сотрудничество по вопросам создания сети больниц и санаториев, профессионального образования, защиты детей, оказания помощи инвалидам.

На наш взгляд, опыт зарубежных стран в вопросах кооперации муниципальных властей может быть адаптирован при решении задач повышения качества жизни населения сельских территорий регионов Северо-Кавказского федерального округа.

Однако помимо повышения эффективности управления социальной сферой села необходима модернизация ее структуры и подходов к организации функционирования отраслей.

В рамках реализации в Северо-Кавказском институте-филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Президентской Программы повышения квалификации управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011-2012 годах руководителями учреждений здравоохранения и образования регионов СКФО были предложены проекты, направленные на повышение качества и доступности услуг данных отраслей населению сельской местности.

Одним из путей решения задачи совершенствования системы оказания медицинской помощи населению труднодоступных и удаленных сельских районов регионов СКФО, по мнению слушателей, может стать создание системы офисов врачей общей практики в структуре амбулаторно-поликлинической службы районных больниц[147]. В настоящее время принята вся необходимая для этого нормативная база, что позволило успешно внедрить данную практику в ряде регионов России. Создание офисов врачей общей практики вследствие роста доступности врачебной помощи населению повысит экономическую эффективность районной системы здравоохранения за счет:

– снижения загруженности врачей «узких» специальностей центральной районной больницы;

– оптимизации использования коечного фонда вследствие снижения уровня госпитализации в профильные отделения центральной районной больницы;

– снижения количества выезда бригад скорой помощи в отдаленные населенные пункты;

– перевода части диспансерных больных «узкого» профиля под наблюдение специалистов офисов врачей общей практики.

Альтернативным путем решения задачи повышения качества и доступности медицинских услуг на селе может стать организация выездной медицинской помощи жителям местности[148]. Авторы данного проекта предлагают формирование выездных бригад в составе медицинских работников ведущих региональных учреждений здравоохранения в сельскую местность с целью оказания специализированной медицинской помощи населению и консультирования специалистов на местах, методической поддержки медицинского персонала сельских учреждений здравоохранения.

Большое внимание в ходе проектной работы руководителями учреждений здравоохранения регионов Северного Кавказа было уделено информатизации учреждений здравоохранения и возможностям применения информационных технологий при осуществлении взаимодействий сельских центральных районных больниц и специализированных учреждений здравоохранения регионального уровня. Создание единого информационного пространства в системе здравоохранения регионов может существенно упростить документооборот, маршрутизацию пациентов. Использование возможностей информационных систем и телемедицины повысит качество и эффективность консультационной поддержки медицинского персонала центральных районных больниц[149].

Руководители сельских учреждений среднего образования Северо-Кавказского федерального округа большое внимание уделяют повышению эффективности профориентационной работы со старшеклассниками и получению ими первичных трудовых навыков с целью подготовки специалистов, соответствующих потребностям рынка труда села.

По мнению слушателей, решение данной задачи возможно в рамках работы учебного комбината на базе сельской средней школы, осуществляющего обучение подростков рабочим профессиям, востребованным на рынке труда муниципального района[150]. Участники группы полагают, что реализация данного проекта позволит снизить уровень безработицы в районе; сократить потребность экономики в кадрах, владеющих определенными навыками; а также уменьшить группу риска молодых людей, склонных к асоциальным проявлениям.

Руководителями учреждений среднего образования регионов СКФО также разрабатываются идеи по реализации профессиональной ориентации учащихся среднего звена в соответствии с потребностями рынка труда региона. В частности предлагается стимулирование у учащихся интереса к работе в туристической сфере[151].

Весомый вклад в повышение качества образовательных услуг населению сельской местности может внести улучшение консультационной поддержки молодых учителей сельских школ на основе создания учебно-методических центров, в числе задач которых следует выделить[152]:

– разработку и внедрение в практику соответствующей учебно-методической базы;

– содействие совершенствованию системы повышения квалификации молодых специалистов;

– развитие института наставничества в системе среднего образования.

Таким образом, задача повышения качества жизни населения регионов Северо-Кавказского федерального округа может быть решена на основе повышения доходов населения и улучшения качества и доступности услуг отраслей социальной инфраструктуры. При этом необходимо уделять внимание не только совершенствованию системы управления функционированием отраслей социальной сферы, но и модернизации подходов к организации их работы с учетом специфики сельских территорий регионов Северо-Кавказского федерального округа.