Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Коваленко Е Г, Полушкина Т М, Якимова О Ю, Автайкина Е В, Зайцева О О, Седова К С,
3.2. Механизм стратегического управления
Политические деятели не только в России, но и во всех развитых странах осознают, что политика развития сельских территорий необходима, как минимум, по следующим причинам:
– сельские территории сталкиваются с проблемами, которые подрывают территориальную целостность страны:
– сельские территория часто располагают неиспользуемым экономическим потенциалом, освоение которого позволило бы улучшить благосостояние не только сельских жителей, но и население страны в целом;
– ни отраслевая политика, ни рыночные силы не могут полностью объяснить разнородность проблем и потенциалов сельских регионов и справиться с негативными внешними воздействиями.
Однако практически все федеральные Программы и Проекты, а также все принимаемые на уровне Правительства меры имеют ряд существенных недостатков.
Во-первых, они недостаточно системны (комплексны), так как решают проблемы устойчивости сельского развития часто изолированно, а не во взаимосвязи, в рамках отдельных отраслей или групп, без рассмотрения проблемы по отношению к сельскому населению в целом
Во-вторых, слабое внимание уделяется разработке механизма реализации тех или иных направлений обеспечения занятости доходов, особенно на уровне сельских административных районов, сельских администраций, а также вопросам участия в разрабатываемых мероприятиях различных социальных групп сельского населения.
В-третьих, многие из предлагаемых программ требует привлечения федеральных и областных финансовых средств, в них в недостаточной степени проработаны вопросы мобилизации местных финансовых и материально-технических ресурсов.
В-четвертых, меры по обеспечению развития сельских территорий, занятости и доходов сельского населения слабо увязаны со структурной перестройкой сельского хозяйства (основной сферы занятости населения) – приватизацией земли, реорганизацией и финансовым оздоровлением сельхозпредприятий, развитием и рыночной интеграцией семейных хозяйств [61].
Таким образом, сельские административные районы крайне нуждаются в разработке эффективной и доступной системы мер по переходу к стратегическому управлению развитием сельских территорий.
Анализ научных исследований как зарубежных, так и отечественных авторов показывает, что наиболее перспективным направлением
в области корректировки развития любой социально-экономической системы является сегодня использование методологических положений стратегического управления.
Как показывает опыт, инициаторами стратегического управления в регионах и муниципальных образованиях выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому стратегическое планирование устойчивым развитием сельских территорий можно считать инструментом государственного регулирования развитие территорий.
В связи с этим XII Совещание экспертов Программы ООН в области государственного управления и финансирования, предложило использовать в разработке документов развития «стратегию синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала». Речь идет о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на 5–10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент на долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний».
Эксперты ООН рекомендуют опираться при разработке стратегических документов на следующие 16 принципов [9, c. 173]:
1) концептуальное мышление в стратегических масштабах с упором на реалистические цели;
2) приоритетное внимание к ключевым вопросам, открывающим возможность альтернативного выбора;
3) широкий творческий подход к разработке новых альтернативных вариантов;
4) достаточная степень понимают глобальных исторических, процессов;
5) тщательный самоанализ в условиях стратегической нестабильности;
6) учет долгосрочной перспективы;
7) специальный научный анализ факторов неопределенности;
8) системный подход;
9) ценностный подход;
10) ориентации на поиск допущенных ошибок;
11) повышенное внимание к ресурсам;
12) использование административных структур и внимание к юридическим аспектом их деятельности;
13) приоритет неполитических методов с учетом влияния политических факторов;
14) развитие плюралистическою общественного мышления;
15) повышенное внимание к вопросам регулирования кризисов;
16) готовность перманентно обобщать накопленный опыт в ходе реализации стратегии.
Процесс стратегического планирования имеет результатом разработку стратегии развития сельских территорий. Отметим, что стратегия подразумевает три уровня глубины разработки:
1. Собственно стратегию (стратегия в узком смысле) – это выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии территории, о системе мер и ресурсов, используемых для приближения этого будущие.
Стратегия в отличие от стратегического плана, должна затрагивать только самое главное для адаптации и устойчивого развития территории в конкурентной рыночной среде.
2. Стратегический план территории – комплект документом, включающий собственно стратегию в блок документов по ее реализации – набор стратегических программ и мероприятий власти по реализации стратегии, выражающие концепцию экономической политики.
3. Механизм стратегического управления (стратегию как процесс) – систему документов по стратегическому управлению, рассматриваемую в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определенные схемы разработки, обсуждения, презентации и обеспечивающие реализацию стратегических целей и задач.
Механизм разработки и реализации стратегии развития сельских территорий включает в себя ряд основных элементов:
– систему документов, регламентирующих мероприятия по принятию и продвижению стратегии (нормативно-правовой аспект);
– участников рабочей группы по разработке стратегии и экспертов (организационный аспект);
– источники финансирования (экономический аспект);
– другие необходимые мероприятия.
Нормативно-правовой аспект.
Учитывая, что основой стратегического управления сельскими территориями выступает переход к устойчивому развитию, то необходимо обобщить всю совокупность нормативно-правовых актов, регламентирующих данную область, и представить ее как систему правового регулирования стратегического управления развитием территорий. Все законодательные акты можно условно разделены на три блока:
1) нормы, регламентирующие стратегический подход к управлению территорией;
2) нормы, касаемые устойчивого развития сельских территорий;
3) нормы, носящие вспомогательный характер, разъясняющие основы проблематики.
Следует оговориться, что помимо представленных на рисунке нормативно-правовых актов, в каждом субъекте Российской Федерации разработаны дополнительные региональные и муниципальные нормы, регламентирующие и вопросы стратегирования, и вопросы устойчивого развития сельских территорий.
Подчеркнем, что в зависимости от уровня объекта планирования изменяется глубина и фундаментальность проработки проблемы (табл. 15). В настоящее время существует разобщенность в построении единой иерархии нормативно-правовых документов, что допускает противоречия и фрагментарность при разработке и реализации программ устойчивого развития, которые должны разрабатываться на основе стратегий развития сельских территорий. Так, в Республике Мордовия уже действует Государственная программа устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014–2017 годы и на период до 2020 года [42], которая разработана во исполнение распоряжений Правительства Республики Мордовия от 21 марта 2011 г. № 154-Р и от 26 ноября 2012 г. № 671-Р, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 598 «О федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», постановлением Правительства Республики Мордовия от 27 июня 2011 г. № 234 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Мордовия». Следует отметить, что стратегии развития АПК республики или сельских территорий так и не разработано.
Таблица 15
Уровни планирования устойчивого развития сельских территорий [53]
|
Уровень территории |
Глубина проработки |
Результат |
|
1 |
2 |
3 |
|
Российская Федерация |
Рамочные направления перехода к устойчивому развитию сельских территорий. Нормативно-правовое обеспечение, организация материальной, научной, обучающей и консультационной поддержки. Межведомственная координация. Рамочные условия территориального планирования |
Концепция устойчивого развития сельских территорий страны. Направления, мероприятия и механизмы осуществления аграрной политики, продовольственной безопасности и охраны окружающей среды, их организационного, материального, научного и другого обеспечения. Федеральная программа развития села и подпрограммы, направленные на обеспечение устойчивого развития сельских территорий |
|
1 |
2 |
3 |
|
Субъект Федерации |
Разработка целей и задач устойчивого развития в регионах, обеспечение межведомственной координации на региональном уровне в разрезе типов сельских территорий (нескольких районов), особо охраняемых территорий. Формирование программ и планов укрупненных мероприятий. Планирование межмуниципальных мероприятий. Увязка программ УРСТ со стратегиями регионального развития |
Рамочная концепция и программа УРСТ региона. Целевые региональные программы, направленные на решение проблем аграрного сектора, повышение уровня и качества жизни в сельской местности, снижение демографической напряженности, развитие альтернативных форм занятости на селе, развитие сельской социальной инфраструктуры, расширение доступа к жилью и т.п. как составные части региональной программы перехода к устойчивому развитию. Рамочные условия развития сельской местности, условия конкурсного выделения средств муниципальным образованиям |
|
Район, муниципалитет |
Разработка целей и задач перехода к устойчивому развитию по сельским поселениям с учетом всех потенциалов, формирование программы детализированных мероприятий. Увязка программ устойчивого сельского развития с территориальным планированием |
Стратегические планы развития, программы, проекты УРСТ муниципальных районов и сельских поселений |
Особо следует отметить значимость стратегического управления сельскими территориями на муниципальном уровне. Примечательно, что в республике активно идет процесс принятия и реализации муниципальных программ устойчивого развития сельских территорий (табл. 16), однако базового документа для формирования представлений о развитии сельской местности в будущем (стратегии) нет.
Исходя из анализа нормативно-правовых основ стратегического управления развитием сельских территорий, можно констатировать, что, не смотря на попытки муниципалитетов прейти к устойчивому развитию, о комплексной реализация стратегического подхода говорить еще рано. Основным инструментом стратегического управления в регионе выступают программы развития сельских территорий. Однако практика показывает, что, не смотря на все преимущества программно-целевого подхода, программы устойчивого развития сельских территорий не способны заменить собой Стратегию развития.
Таблица 16
Программное регулирование устойчивого развития сельских территорий на муниципальном уровне в Республике Мордовия
|
Муниципальный район |
Наличие районной программ УРСТ |
Количество программ УРСТ сельских поселений |
|
Ардатовский район |
Да |
1 |
|
Атюрьевский район |
– |
– |
|
Атяшевский район |
Да |
– |
|
Большеберезниковский район |
– |
– |
|
Большеигнатовский район |
– |
– |
|
Дубенский район |
Да |
2 |
|
Ельниковский район |
– |
1 |
|
Зубово-Полянский район |
– |
2 |
|
Инсарский район |
Да |
2 |
|
Ичалковский район |
Да |
– |
|
Кадошкинский район |
– |
1 |
|
Ковылкинский район |
Да |
2 |
|
Кочкуровский район |
– |
– |
|
Краснослободский район |
Да |
1 |
|
Лямбирский район |
– |
– |
|
Ромодановский район |
Да |
– |
|
Рузаевский район |
Да |
1 |
|
Старошайговский район |
– |
– |
|
Темниковский район |
– |
2 |
|
Теньгушевский район |
– |
– |
|
Торбеевский район |
Да |
4 |
|
Чамзинский район |
– |
– |
Считаем, что реализация указанных программ без общего видения ориентиров и сценариев развития обречено на дезорганизацию, потерю времени и средств, и, следовательно, приведет к укоренению кризисных явлений в сельской местности. Следовательно, на сегодняшний день наиболее перспективным направлением является разработка Стратегии развития сельских территорий на уровне муниципального района,
учитывающая особенности сельской местности муниципалитета и определяющая сценарии развития на долгосрочную перспективу.
Таким образом, считаем, что нормативно-правовой аспект механизма стратегического управления сельской местностью требует дальнейшего совершенствования.
Организационный аспект.
Организационное обеспечение предполагает создание необходимых структур, осуществляющих действия по планированию, развитию и контролю за достижением целей Стратегии.
Особого внимания заслуживает проблема кадрового обеспечения в формировании стратегического управления сельскими территориями, особенно она обостряется на муниципальном уровне. Вопрос подготовки высококвалифицированных кадров для стратегического управления развитием сельских территорий и разработки эффективной государственной политики – актуальная проблема для многих территорий. Специалисты считают, что наиболее быстрый и эффективный путь ее решения – принятие государственной программы аспирантской подготовки в ведущих университетах по таким специальностям, как политическая аналитика, принятие решений, стратегическое планирование и управление, управление проектами, государственное и муниципальное управление.
Эксперты подчеркивают особый междисциплинарный характер знаний, необходимых специалистам в области стратегического управления развитием сельских территорий. Хотя эксперты по этим и другим дисциплинам могут предоставлять значительный объем информации, необходимый для групп по разработке стратегий, особое значение придается подготовке специалистов, обладающих профессиональными навыками в области прикладного использования обширной междисциплинарной информации или решения наиболее важных проблем.
Для разработки и реализации Стратегии развития сельских территорий муниципального района необходимо наличие соответствующих подразделений и рабочих групп в составе органов управления муниципальным образованием. Инициатором стратегического развития муниципального образования выступает глава администрации, он же формирует и утверждает структуру и функции подразделения, занимающегося разработкой проекта и управлением стратегическим развитием сельской территории. Подразделение стратегического развития выполняет аналитический этап и этап формирования будущего муниципального образования, организует разработку Стратегии, проводит анализ и экспертизу проектов, формирует в дальнейшем программы развития сельских
территорий, проводит мониторинг реализации и оценку эффективности Стратегии развития сельских территорий.
Список участников разработки Стратегии развития сельского муниципального образования и функции каждого из них представлен в табл. 17.
Таблица 17
Функции участников разработки Стратегии развития сельских территорий муниципального образования (составлено по [67])
|
Подразделение (участники) |
Функции |
|
1 |
2 |
|
Глава МСУ |
– инициация и определение политики в области стратегического развития МО; – осуществление общим руководством стратегическим развитием МО; – утверждение руководителя разработки стратегии социально-экономического развития МО; – утверждение подразделения управления развитием МО и его функций; – утверждение руководителей целевых программ и рабочих групп; – утверждение сроков, поэтапных результатов и ответственных исполнителей; – участие в деятельности рабочих, экспертных групп; – представительские функции |
|
Подразделение стратегического развития |
– подготовка и разработка стратегии развития сельских территорий МО (календарное планирование работ, ответственные исполнители этапов работ, – обсуждение работ, утверждение результатов); – сбор и хранение необходимой информации; разработка аналитического раздела стратегии развития сельских территорий МО; – разработка видения будущего МО; – составление перечня целевых программ, включаемых в комплексную программу устойчивого развития сельского МО |
|
Финансовое управление |
– консультирование рабочей группы по финансовым вопросам; – определение затрат, связанных с достижением социальных, экономических и т.д. целей; – определение затрат на содержание органов МО; – определение расходной части баланса финансовых ресурсов; – прогноз доходной части муниципального бюджета, – оценка суммарной величины внебюджетных ресурсов; |
|
1 |
2 |
|
– анализ расходной и доходной частей баланса финансовых ресурсов; – предложение целей финансового развития; – изыскание и оценка возможностей бюджетного и внебюджетного финансирования проектов; – информирование членов рабочей группы о текущей финансовой ситуации и формирование предложений о наиболее приемлемых источниках средств; – контроль целевого использования финансовых средств. |
|
|
Экономическое управление |
– предложение целей экономического развития; – экспертиза технико-экономического обоснования проектов; – экспертиза практической реализации проектов. |
|
Отраслевые управления (здравоохранения, образования, промышленности и т.п.) |
– предложение соответствующих целей; – разработка соответствующих целевых программ или консультации рабочих групп; – предоставление необходимой информации; – экспертиза отраслевых программ. |
|
Подразделения, управляющие муниципальной собственностью |
– инвентаризация собственности МО; – инициация и участие в разработке программ по управлению собственностью МО. |
|
Управление по связям с общественностью |
– привлечение общественности к участию в разработке стратегии развития МО; – информационное сопровождение стратегии развития МО; – разработка и реализация комплекса мероприятий по продвижению стратегии развития сельских территорий МО. |
|
Рабочие группы по целевым программам |
– определение необходимой для разработки программы информации (в том числе информации об аналогичных программах в других сельских МО); – организация сбора и сбор необходимой информации: – аккумулирование всех необходимых для разработки программы данных; – разработка проектов и мероприятий с определением сроков выполнения, ответственных лиц; – предварительный расчет объемов ресурсов, необходимых для реализации проектов; – оценка возможностей получения необходимых ресурсов; – разработка проектов и подготовка материалов для представления на экспертизу; – формирование целевых программ. |
Однако отметим, что в представленной системе абсолютно выпадают из процесса управления хозяйствующие субъекты, население, средства массовой информации и представители науки. В связи с этим, считаем целесообразным включить в процесс разработки Стратегии развития сельского муниципального образования координационный совет, объединяющий в себе представителей всех групп и слоев населения. Координационный совет должен представлять собой коллегиальный орган, согласующий интересы администрации муниципального образования с интересами всех заинтересованных лиц.
В виду слабой кадровой обеспеченности администраций муниципальных образований, особое место должны занимать внешние консультанты. Задача консультантов заключается в консультации разработчиков стратегии по вопросам анализа состояния сельских территорий на территории их муниципального образования, составления прогнозов на перспективу, разработки сценариев развития сельской местности и др.
Отметим, что только при всестороннем и активном участии в процессе стратегирования перечисленных участников возможна разработка максимально реалистического и действенного плана развития территории.
Экономический аспект.
При разработке Стратегии развития сельских территорий на муниципальном уровне, следует помнить, что данные муниципальные образования, ввиду неблагоприятных на сегодняшний день условий развития имеют ограниченное количество ресурсов. В связи с этим, процесс разработки стратегического документа и непосредственного его реализации необходимо осуществлять из местного бюджета с обязательной дотацией из вышестоящих бюджетов. Особое внимание должно быть сконцентрировано на внебюджетной составляющей финансирования муниципальных программ. Это позволит не только сократить расходование бюджетных средств, но и привлечь общественность к решению ключевых вопросов, входящих в круг местного значения, и выполнению отдельных полномочий государства.
Методическое обеспечение включает комплекс методических разработок и материалов по стратегическому управлению. Они направлены на установление единых терминов применительно к области реализации стратегии и в целом стратегического управления развитием сельских территорий. Методические разработки направлены также на выработку практических рекомендаций по организации процесса реализации стратегических документов, предложение технологии разработки стратегии и формирования конкретизирующих ее программ и проектов, а также методики мониторинга достижения стратегических целей и приоритетов развития.
Информационное обеспечение предполагает:
– создание систем мониторинга реализации стратегии, выступающей в качестве подсистемы мониторинга устойчивого развития сельских территорий;
– организацию маркетинговой деятельности в целях повышения конкурентоспособности сельской территории, и в первую очередь в отношении привлечения инвестиций и высококвалифицированных
специалистов.
Таким образом, анализ механизма стратегического управления развитием сельских территорий показал, что на сегодняшний день разработка и принятие Стратегии является первоочередным шагом на пути к устойчивому развитию. Анализ сущности формирования Стратегии развития сельских территорий позволяет сделать следующие выводы.
1. Стратегия является базовым документом, основой для разработки Программы устойчивого развития сельских территорий и представляет собой описание того, какой хотелось бы видеть экономику в будущем, и каким образом администрация может влиять на развитие экономики территории, сочетающей все формы собственности. Стратегия призвана быть ориентиром для администрации в ее деятельности по поддержанию делового климата, наиболее благоприятного для инноваций и улучшения качества жизни населения.
2. Стратегия призвана:
– обеспечить единое понимание для власти и бизнеса происходящих изменений в экономике, социальной и экологической сферах сельской территории;
– создать условия для диалога и контактов по поводу развития территорий между властями, руководителями предприятий, представителями бизнеса инвесторами, населением, общественными организациями;
– укрепить эффективное сотрудничество федеральных, муниципальных, частых и общественных организаций в реализации инициатив и проектов по развитию территории.
3. Стратегия должна служить следующим основным целям:
– представления современного состояния и возможного будущего развития экономического комплекса территории, определения ориентиров для властей и всех организаций, действующих в сфере экономического развития;
– стимулирования открытого диалога и сотрудничества властей с представителями предпринимательства и всеми общественными силами в деле инициирования и реализации долгосрочных масштабных проектов экономического развития;
– укрепления имиджа территории и репутации властей как опертых для диалога и сотрудничества.
Другими словами, стратегия представляет собой средство для ведения диалога по вопросам развития сельских территорий и инструмент для разработки и реализации инициатив.
Стратегия имеет индикативное значение, поскольку указывает направления, помогает сориентироваться предпринимателям и инвесторам. В создании и реализации этой стратегии местная власть играет роль индикатора и катализатора.
4. Стратегия разрабатывается на базе широких консультаций с управлениями внутри администраций и внешними организациями. Система консультаций и обсуждений в процессе подготовки стратегии представляет собой особую ценность, поскольку служит достижению целей разработки стратегии.