Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Самородова-Богацкая Л ,
ПОНЯТИЕ РЕФЕРЕНДУМА И НАРОДНОЙ ИНИЦИАТИВЫ СОГЛАСНО ШВЕЙЦАРСКОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ ДОКТРИНЕ
Под демократией подразумевается форма государственно-политической организации общества; способ правления, политика; демократические процессы как способ легитимации и демократические практики 87. В соответствии со швейцарской доктриной, демократия обладает дуалистическим характером. В зависимости от того, если народ участвует в качестве органа, осуществляющего государственную власть или принимает активное участие в организациях, составляющих гражданское общество, различают политическую и социальную демократии 88. К конституционному праву относится, исключительно, политическая демократия, определяемая как форма организации государственной власти, совокупность институтов, правил и норм, исходящих из конституционного права, которые вместе с другими принципами государства, такими как федерализм, свободы, принцип равенства, – образуют конституционный порядок, от которого зависит определение круга субъектов, входящих в понятие народ-орган государства, способ его функционирования и присвоенные ему конституцией компетенции, носящие название политических прав. Таким образом, политическая демократия – это, прежде всего, институты, которые наделяют народ, являющийся юридическим субъектом, имеющим составной характер, качеством государственного органа. К наиболее фундаментальным институтам относятся: демократический институт народных выборов, народный референдум, народная инициатива и право отзыва 89 (отсутствует в федеральном конституционном праве Швейцарии, но существует в США). При этом демократические институты необходимо рассматривать не изолированно, а в совокупности с организационными и структурирующими принципами, такими как федерализм, различные виды свобод или принцип равенства. В частности, политические партии, являясь важным элементом гражданского общества, помогают народу как органу государства формировать свою волю и сами, в рамках конституционного порядка, выступают в роли органа государства.
Как было отмечено выше, в швейцарской конституционной доктрине народ как субъект непосредственного волеизъявления считается государственным органом, обладающим определенными характеристиками 90. По своей значимости он самый главный государственный орган в том смысле, что другие органы государства зависят от него прямо или косвенно. Принцип разделения властей защищает демократию благодаря разделению компетенций властей. Никакой другой государственный орган не может претендовать на большую важность, чем место, определенное Конституцией для всей совокупности электората. Но этот же принцип одновременно и ограничивает демократию в том смысле, что даже в демократическом государстве народ представляет собой лишь один из государственных органов среди прочих других. Быть может он самый важный, но не единственный и уникальный. Таким образом, подчиняясь правилам предусмотренным юридическим порядком, он не может ни превзойти свои собственные права, ни нарушать установленные правила. Например, если результат голосования не является свободным выражением воли избирательного корпуса и, таким образом, нарушается свобода голосования, то результат может быть аннулирован 91.
Другая особенность концепта избирательного корпуса, считают женевские конституционалисты, заключается в том, что он зависит от других государственных органов. Электорат может выразить свою волю только через участие составляющих его органов, которыми являются активные граждане-избиратели. Электорат может ее сформулировать только с помощью других государственных органов. В своем качестве составного органа народ не может ни думать, ни обсуждать, ни формулировать собственную волю. Это делают правительство, Парламент, либо часть электората, которая готовит проекты государственных актов, которые в последствие будут представлены народу (избирательному корпусу). Электорат действует, если к нему обращаются. Он может лишь подтвердить либо опровергнуть волю, сформированную во вне другим государственным органом.
Современная швейцарская доктрина непосредственной демократии определяется выполнением следующих условий. Чтобы демократия считалась непосредственной, необходимо, чтобы народ, помимо уже существующего права избирать, обладал дополнительными политическими компетенциями (правами) и, чтобы практическое использование этих компетенций (прав) не зависело от воли другого государственного органа как, например, Президент или Парламент 92. Таким образом, реализация права народа на изъявление своей воли может зависеть только от конкретного акта юридической природы.
Институты прямой демократии, функционирующие на федеральном уровне, зафиксированы (с учетом внесенных поправок) в Конституции Швейцарии, вошедшей в силу с 1 января 2000 года, в ст. 138–142 Кст., ст. 192–195 Федеральной Конституции 93. Хотя демократические права включают в себя так же право избирать членов Национального Совета и Совета кантонов в соответствии со ст. 149 и 150 Кст. 94, в рамках нашего исследования, приоритетным направлением являются институты непосредственной демократии, воплощенные в форме народной инициативы и референдума. Такой подход подтверждается официальным определением самой сущности прямой демократии, сформулированным швейцарской администрацией, согласно которому участие народа не ограничивается только избранием членов наивысшей инстанции государства, но также предоставляет народу возможность выбрать конкретные проекты и представить их на апробацию электората посредством прямого голосования 95.
А. Понятие и основные виды референдума в Швейцарии
В соответствии со швейцарским конституционным правом обычно принято под референдумом понимать инструмент непосредственной демократии, который дает народу возможность высказать свое окончательное решение по поводу юридического акта принятого государственной властью, чаще всего Парламентом. В зависимости от своего назначения, референдумы бывают различных видов: конституционные, законодательные, обычные (конвенционные), экстраординарные, административные и т.д.
Обязательный референдум является условием апробации юридической нормы. Он предусмотрен в федеральном праве для пересмотра Конституции, для вступления в крупную международную организацию или организацию коллективной безопасности, для федеральных законов, обладающих статусом срочные, но не имеющих конституционной базы, срок действия которых превосходит один год (ст. 140 п. 1 Кст.) Для утверждения перечисленных актов необходимо двойное согласие большинства народа и кантонов.
Швейцарские юристы различают три типа обязательных конституционных референдумов: референдум конституирующий, референдум ревизионный и референдум суверенный. Существование подвидов обязательного референдума считается отличительным признаком Швейцарии. Несмотря на большую гибкость федеральной Конституции, именно обязательный референдум, по мнению швейцарских конституционалистов, позволил ей сохранить свою легитимность 96. Так Конституция 29 мая 1874 г. от своего принятия и до 13 апреля 1999 г. подвергалась частичному пересмотру 163 раза. Из них 12 раз вследствие народной инициативы, 19 благодаря контрпроектам парламента, а в остальных случаях, вследствие предложений представительных властей. Сюда можно добавить 170 проектов пересмотра федеральной Конституции, которые были отклонены народом, и последнюю полную ревизию, утвержденную всенародным голосованием 18 апреля 1999 г. В общей сложности получается 334 обязательных федеральных конституционных референдума 97,
за 125 лет действия Конституции 1874 г. Рассмотрим более подробно различительные особенности трех типов обязательного референдума. Так, – конституирующий референдум подразумевает всенародное голосование, имеющее своей целью либо выбор первой Конституции, либо основных фундаментальных учреждающих принципов. Он созывается в случае процесса конституционного установления или прекращения. В фазе зарождения первой Конституции народ созывается,
чтобы ратифицировать текст Конституции составленный другими или высказаться относительно формы правительства, которое будет институализировано после принятия Конституции. Таким образом народ осуществляет сам или совместно с другими органами властную функцию основателя нового конституционного порядка. Примером единственного конституирующего референдума федерального уровня в Швейцарии принято считать референдум, состоявшийся 25 мая 1802 г. на котором народ принял вторую гельветическую Конституцию. Особенностью Конституции 1848 г. считается факт ее принятия только кантонами, а не федеральным избирательным корпусом. По мнению швейцарских конституционалистов относительно референдумов, на которых большинством народа и кантонами были приняты федеральные Конституции 29 мая 1874 г. и 18 апреля 1999 г., речь идет строго о референдуме ревизионном, а не учредительном 98.
Ревизионный референдум – всенародное голосование, имеющее своей целью изменение действующей Конституции в соответствии с процедурой, в ней прописанной, т.е. народ призывается ратифицировать предложенный проект пересмотра положений Конституции. Существование этого института, вызвано необходимостью актуализации действующей Конституции, ее адаптации к меняющимся условиям жизни общества и государства. Классическим примером служит референдум 7 февраля 1971 г. по пересмотру ст. 74 п. а, Кст., одобренный большинством народа и кантонов относительно разрешения голосовать на федеральном уровне женщинам. 3 марта 1991 г. к модификации добавилось понижение возраста гражданского совершенолетия до 18 лет 99.
Референдум суверенный – всеобщее голосование, относящееся к территориальным изменениям, к самоопределению децентрализованных сообществ, под которыми понимаются, в основном, кантоны или вступление Швейцарии в международную организацию. Такой тип референдума, по мнению швейцарских юристов, редко используется для формального пересмотра Конституции и не институализирует новую. Тем не менее он санкционирует реориентацию государства, в плане внутренней структуры и территории, в случае изменения фундаментальных элементов его государственного суверенитета в международном плане 100.
Факультативный референдум, в отличие от обязательного, сообщает избирательному корпусу право высказаться в качестве последней инстанции по поводу принятия конкретного нормативного акта, при выполнении требований процедуры по количеству избирателей и в соответствии с указанными в Конституции сроками. Референдум называется факультатаивным, т.к. он может иметь место только в том случае, когда все требования для его созыва соблюдены формально (ст. 141 Кст.) 101. Он предусмотрен для федеральных законов; для федеральных законов, обладающих статусом срочные и имеющих конституционную базу, срок действия которых превосходит один год; для федеральных постановлений, если Конституция или закон это предусматривает; а так же для апробации некоторых международно-правовых договоров (ст. 141 Кст.).
Следует отметить, что особенность швейцарского подхода в классификации институтов демократии состоит в том, что статус субъекта, инициирующего обязательный, факультативный референдум и народную инициативу, является определяющим для распознавания и разграничения непосредственной природы демократии от ее представительной формы. Таким образом, не все референдумы по своей сути относятся к непосредственной форме демократии. В Российской теории хоть и существует классификация референдумов по субъекту инициатору, но такое тонкое, фундаментальное разграничение референдумов по природе демократии, как в швейцарском праве, – не получило распространения. Так, например, согласно ст. 141 п. 1 настоящей Конституции Швейцарии, факультативный референдум, при условии, что он созван восемью кантонами, не обладает признаком принадлежности к непосредственной демократии по той причине, что его субъектом инициатором является не народ, а другие государственные органы, которые требуют всеобщее голосование. Такой референдум носит название экстраординарный, являясь аттрибутом представительной политической демократии. На это разграничение указывают женевские государствоведы. М. Хоттельер, А. Ауэр, Ж. Малинверни и др. «Экстраординарный референдум не является признаком принадлежности к непосредственной демократии и отличается от референдума ординарного (обыкновенного, конвенционного) тем, что всенародное голосование организуется не по просьбе части народа, а созывается государственным органом: главой государства, парламентом, меньшинством депутатов, либо «децентрализованными коллективами» – парламентами кантонов (Behordenreferendum)» 102. В федеральном праве существует обращение к экстраординарному референдуму, в соответствии со ст. 141 п. 1 Кст., когда восемь кантонов могут потребовать, чтобы законодательные акты или международные договоры, подлежащие факультативному ординарному референдуму, были вынесены на всенародное голосование.
В Швейцарском федеральном конституционном праве существует тип референдума, который носит название «голосование по принятию решения в принципе» ( votation de principe) или предварительное голосование. Такое всенародное голосование дает возможность народу высказаться за пересмотр действующего конституционного Основного Закона «в принципе». Результат голосования является императивным. Данный референдум созывается по народной инициативе, имеющей своей целью полный (в том числе при отсутствии согласия между двумя палатами Парламента) пересмотр Конституции в соответствии со ст. 140 п. 2 Кст. 1999 г.
Б. Понятие и виды народной инициативы в Швейцарии
Народная инициатива определяется в конституционном федеральном праве как инструмент непосредственной демократии, который дает право части избирательного корпуса начать процесс, приводящий к принятию, пересмотру или отмене государственного акта. В зависимости от природы этого акта, инициатива определяется как конституционная, законодательная или административная. При этом различают прямую и производную инициативу. В буквальном переводе инициативу, соотносящуюся с референдумом по тому же предмету, определяют как производную от референдума, т.е. со ссылкой на то, что инициатива предопределяет вопросы референдума, который последует после нее (Referendumsinitiative, initiative à référé). Являясь промежуточным этапом перед соответствующим референдумом, производная инициатива сначала требует предварительного голосования, например, для всенародного одобрения полного пересмотра конституции «в принципе» (ст. 138 п. 2 и ст. 140 п. 2 а) Кст 1999 г.). Прямой называют такую инициативу (initiative directe), которая непосредственно и императивно приводит к референдуму по предложенной проблематике, независимо от позиции властей, согласно ст. 1391 п. 5 Кст. для инициативы представленной в форме отредактированного проекта по частичному пересмотру федеральной Конституции и требующей, для созыва референдума по заявленной в ней проблематике, согласия двойного большинства кантонов и народа. Различие по типу голосования-одна из особенностей швейцарского подхода к пересмотру Основного Учредительного Акта Конфедерации. Так для одобрения «в принципе» пересмотра Конституции в полном объеме, требуется согласие только избирательного корпуса, а для получения согласия на частичный ее пересмотр, необходимо одновременно заручиться поддержкой большинства кантонов и народа. Применяемая при частичном пересмотре конституции народная инициатива может быть представлена либо в форме готового проекта, либо в форме общих предложений (ст. 1391 п. 2 Кст.). В случае представления народной инициативы в форме общих тезисов (ст. 1391 п. 4 Кст,), Федеральная Ассамблея решает принять или нет инициативу для разработки детального проекта. Если Парламент отказывается развивать инициативу до уровня проекта, то она выносится на голосование народа и кантонов, чтобы, в случае апробации, получить дальнейшее развитие в форме готового проекта частичного пересмотра положений Конституции. Отметим, что швейцарские политологи неофициально называют народную инициативу «референдум снизу», а в российском праве больше говорят о петиционном референдуме, совмещая понятия инициативы и факультативного референдума, о чем будет упомянуто в следующих главах исследования 103. Как считает женевский конституционалист М. Хоттельер, традиционно, народная инициатива на федеральном уровне могла быть сформулирована только в отношении пересмотра Конституции. Этот инструмент исторически не был создан для прямого народного вмешательства на уровне федерального законодательства, несмотря на имеющиеся многочисленные предложения, сделанные в этом направлении в прошлом. При этом ученый отмечает, что ситуация в кантонах складывалась прямо противоположно, где народная инициатива законодательного уровня активно практиковалась. Учитывая эту историческую особенность, понятно, почему для швейцарских юристов народная инициатива, в качестве многофункционального по своему действию и по предмету понятия, означает, прежде всего, различие по процедуре, используя которое, определенное количество швейцарских граждан обоих полов, обладающих правом голоса, может потребовать, соблюдая установленные Конституцией сроки, частичное или принципиальное (в полном объеме) изменение Конституции. А. Ауэр в определении понятия народной инициативы особенно подчеркивает численность субъекта инициатора и предмет референдума. В швейцарском федеральном праве народная инициатива означает предложение, представленное 100 000 граждан, имеющее своей целью внести поправки или изменить всю Конституцию. В первом случае, говориться о пересмотре в полном объеме (тотальная ревизия в принципе), а во втором, являющимся более востребованным, речь идет о частичной ревизии Федеральной Конституции 104.