Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Самородова-Богацкая Л ,
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ РЕФЕРЕНДУМА
Французский историк юрист А. Эсмен, считает, что Швейцарию можно назвать родиной «народного законодательства», где для него нашлась «вполне подготовленная почва», чтобы стать «институтом всеобщим и общего права», проявив «самые определенные и самые крайние последствия» в кантонах и во всей Конфедерации 105. Один из известных швейцарских политиков, член сант-галленского правительственного совета Ф. Курти, оценивая последствия влияния института референдума, говорил, что референдум «является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным использовать более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом» 106.
В этой вязи представляет практический интерес точка зрения современного ученого политолога Я. Пападопулоса на обучающую и формирующую роль механизма референдума по сравнению с институтом общественного мнения. Он справедливо полагает, что кампании по подготовке референдума вносят существенный вклад в улучшение уровня информированности граждан относительно политических проблем. Большинство участников используют эту возможность информировать как главный инструмент влияния на электорат. Таким образом, участие в референдуме не только повышает уровень информации, но и формирует в свою очередь чувство уверенности, укрепляя чувство политической эффективности, что ведет к пробуждению интереса к общественным делам: участие побуждает участие. Развивая мысль о благоприятном влиянии референдума, некоторые западные политологи утверждают, что он способен через политическое участие обучить участника самоограничению и интериоризации гражданского чувства долга, формируя у гражданина менее эгоистичный и более рациональный подход.
В то же время, по мнению Я. Пападопулос, ссылка на рациональный подход неоднозначна, так как может объяснять как заинтересованность, так и ее отсутствие у политических участников 107. Это касается и чувства политической эффективности у участников, которое является производной от структурирующих факторов, таких как уровень образования, доходы, социально-профессиональная принадлежность, степень интеграции в обществе и не связано непосредственно с референдумом. Как утверждает А. Ранней, сравнительное анкетирование не дает однозначного ответа о том, что граждане в странах с хорошо развитым механизмом референдума лучше информированы или используют расширенный набор политических форм участия 108.
Среди одной из существенных функций референдума Я. Пападопулос называет функцию интеграции оппозиции, которая, в конечном итоге, приводит к ее нейтрализации. Он ссылается на пример кризисной антиправительственной ситуации в Италии, которая без института референдума могла бы вылиться в более радикальный и неконтролируемый протест. Основываясь на наблюдении протестного движения пацифистов в Швейцарии, он полагает, что существующая для протестных движений возможность выдвинуть свои требования посредством референдума приводит к уменьшению их напряженности и даже к их погашению. При этом политолог подчеркивает фактическую дерадикализацию формулировок (умеренность требований и их аргументации) выносимых на референдум 109. Такое положение объясняется практическим опытом, подтверждающим, что экстремальные формулировки отпугивают электорат неоднозначностью последствий заявленных требований: интеграция оппозиционеров в существующую политическую систему не всегда рассматривается ими самими как для них благоприятная и может содержать серьезные противоречия, как в политическом, так и в финансово-экономическом плане, из-за дороговизны организации и проведения референдума, из-за потери статуса оппозиционера. Это заставляет протестные движения использовать, в том числе и другие, более доступные в плане ресурсов инструменты непосредственной демократии.
Весьма актуальными выглядят сегодня высказывания немецкого юриста государствоведа Г. Эллинека о функции референдума, которая, по его мнению, заключается в том, что он препятствует введению непопулярных законодательных мер и может представлять собой механизм сохранения statu quo: «задерживающий момент в процессе законодательства». Таким образом, институт референдума может носить «характер консервативного учреждения» 110. Французский политолог М. Дювержер, также как и Г. Эллинек особенно подчеркивает и выделяет стабилизирующую функцию института непосредственной демократии «референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой statu quo и отклонением предложенных реформ» 111.
Многие зарубежные исследователи и сейчас видят в швейцарских референдумах в основном мощную сдерживающую силу, позволяющую сохранить стабильную политическую обстановку в стране, вопреки динамике изменения международного контекста в котором находится Швейцария, а не инструмент для реализации неожиданных политических поворотов. Политическая стабильность и умеренный прогресс культивировались в стране специально, бросая вызов радикальным революционным изменениям в мире. Политика «умиротворенной тихой гавани» сказывалась и на результатах референдумов, которые подчеркивали консервативность менталитета швейцарского электората. Отечественный государствовед П. И. Новгородцев еще в дореволюционную эпоху отмечал: первое, что бросается в глаза при изучении результатов целого ряда народных голосований – это своего рода нерешительность голосований, проявляющаяся в том, что большинство едва превышает меньшинство 112. Вот результаты двух референдумов 1875 года по вопросам о введении однообразного для всех швейцарцев «политического права голоса» (с устранением различий между отдельными кантонами) и об установлении гражданского брака. По первому из этих вопросов предложение о принятии соответствующего закона было отвергнуто большинством 207 263 голосов против 202 583; по второму вопросу за принятие высказались 213 199 голосов против 205 069. Здесь проявляется явное отсутствие по данным вопросам единой и определенной общей воли. Референдум по вопросу о праве голоса был повторен через два года в 1877 году, и на этот раз количество голосовавших за этот закон уменьшилось более чем на 70 000, а именно за него вместо прежних 202 583 высказалось только 131 557, а против 213 230. Отрицательное решение осталось в силе, но огромная убыль сторонников закона в столь короткий промежуток времени указывала на известную случайность в присоединении к тому или другому решению, вызвавшую столь значительную амплитуду колебаний общественного мнения 113.
Наш современник конституционалист Г. В. Синцов, комментируя П. И. Новгородцева, оценивает ситуацию следующим образом: «Возможно, эта нерешительность объясняется отсутствием должной подготовки общественного мнения, невозможностью примирить крайности утверждения и отрицания какими-либо посредствующими поправками, отсутствием предварительного совместного обсуждения, которое составляет самую сущность референдума» 114.
Мы полагаем, что причина в столь небольшом разбросе противоположных мнений, выявленных в результате голосования, кроется в дихотомической поляризации политической элиты и в особенном стиле швейцарского менталитета, способствующего сохранению политической стабильности. «Убыль сторонников закона», – по выражению ученого, безусловно, связана как со стратегией, имеющей своей целью избежать конфликт «проверенного старого с неизученным новым», т.е. сохранить statu quo, так и с предпочтительностью выбора более консервативной политической элиты. При отсутствии сильной поляризации элиты, хорошо развитые и функционально активные неформальные отношения (сетевые) 115, позволяют с помощью механизма координации и «общинной этики» распределить власть и влияние между участниками разных уровней и нейтрализовать противоположные мнения во время референдума, добившись большинства при голосовании. Но даже при условии, что элита в результате переговоров согласовала сохранить statu quo по какому-то вопросу, вероятность, хотя и не большая, случайного выбора электоратом все же существует. Таким образом, небольшой разброс во мнении bi-поляризованного электората можно объяснить не столько неосведомленностью, политической вялостью и незрелостью граждан, сколько случайным выбором небольшого процента электората, не входящего в систему хорошо организованных связей формальных и неформальных сетей и не поглощённого большинством. В данном случае политологи предпочитают говорить либо о решающем влиянии меньшинства, способного блокировать политические решения принятые и предварительно согласованные большинством. Первая ситуация может сложиться при голосовании по методу согласия двойного большинства кантонов и народа, а вторая при голосовании только народа 116.
К организациям и органам, принимающим участие в политических процессах – решениях на уровне Конфедерации, относятся: политические партии, экономические ассоциации, синдикаты, кантоны, конференции кантональных директоров, Федеральный совет, департаменты и офисы федеральной администрации, Парламент и парламентские комиссии. Индивидуальные пунктуальные вмешательства участников в процессе политических публичных решений осуществляются либо членами политической элиты,
выступающими в роли представителей вышеперечисленных организаций, либо независимыми участниками. При этом сама элита не является гомогенной. Ее неоднородность связана с многопартийностью, с федеративным государственным устройством (территориальной сегментацией), со способностью протестных движений к мобилизации и формированию политического мнения у электората, куда добавляется мультикультурный и многонациональный, плюрилингвистический и социально-экономический и образовательный аспект. Все в совокупности приводит к формированию партикулярной солидарности. Заранее предполагаемая опора на сетевое взаимодействие между стратифицированной и сегментарной структурой общества, стратегией и тактикой политической элиты приводит к искомой политической стабильности, к сохранению statu quo, так как интересы взаимоуравновешиваются, благодаря контролю элиты. Это отнюдь не означает, что вся элита поддерживает или отвергает проект. Консервативность результатов референдумов заключается в умении разделить зоны влияния между представителями элиты таким образом, чтобы результирующая, обнулившись, сохранила прежнюю политическую ситуацию. Но особенность непосредственной демократии, считают швейцарские политологи В. Оссипов и Я. Пападопулос, состоит в существовании фактора непредсказуемости, реализуемого благодаря возможности, хоть и маржинальной (нетрадиционной и минимальной), избежать контроль, который жестко (в том числе посредством приказа в рамках политической дисциплины) осуществляет элита, используя формальные и неформальные сетевые отношения 117. Следует отметить, что данным мнением политологи ставят швейцарскую политическую элиту вне рамок закона, так как их выводы об использовании политической элитой давления на избирателей в рамках непосредственной демократии, входит в противоречие с положениями швейцарской Конституции. В частности, с содержанием ст. 16 «О свободе мнений и информации», ст. 8 «О равенстве», ст. 2 «О цели существования Швейцарской Конфедерации», ст. 34–35 «О политических правах и о реализации фундаментальных прав»: Политические права гарантированы. Гарантия политических прав означает защищенность свободного формирования мнения граждан обоего пола, а также надежную идентичность выражений их воли. Сказанное выше верно и для институтов представительной демократии, когда согласно содержанию ст. 161 Конституции Швейцарии, членам Федеральной Ассамблеи эксплицитно запрещается голосовать под давлением политической дисциплины, и рассматривается как противоречащее фундаментальным демократическим правам и свободам, конституционно гарантированным, когда голосование избирателей и членов Парламента отождествляется со свободным волеизъявлением по определению. По мнению ученых, институты непосредственной демократии выполняют функцию стабильности (равновесия) и управления тем, что усложняют контроль элитой предсказуемости результатов голосования, делая его более трудным 118. Швейцарский политолог Нэйдхарт выдвинул общеизвестную теперь гипотезу о способах, какими пользуется политическая элита, чтобы исключить риск, привносимый непосредственной демократией, в частности референдумом и народной инициативой. Политическая элита, полагает ученый, выбрала стратегию переговоров (negotiation) и сотрудничества, которые превратили плебисцитарную демократию в демократию переговорную или демократию договаривающуюся. Отметим, что данное положение отражено в Конституции швейцарской Конфедерации в ст. 147 «О процедуре консультаций» и, по нашему убеждению, служит солидной легальной базой высшего конституционного ранга для сохранения «динамического равновесия» между институтами непосредственной и представительной демократии. Политолог Барри, высказывая аналогичную точку зрения, подчеркивает, что процедура принятия решений политической элитой в Швейцарии уже учитывает существование институтов непосредственной демократии, таких как референдум и народная инициатива. Но, помимо этого, практика привлечения к сотрудничеству оппозиционеров в сочетании с секретностью процедур
переговоров внутри самой политической элиты способствует меньшению риска того, что политические участники, не входящие в элиту, предпримут попытки мобилизовать оппозицию против
предварительно согласованного решения элиты 119. Таким образом, распределение политических интересов у неоднородной элиты взаимоуравновешивается через координацию, а стратегия поляризации может нейтрализоваться, позволяя минимизировать и даже игнорировать конфликты. По нашему мнению, теория политолога Ф. Лехнера наиболее полно раскрывает смысл и функциональное предназначение предпарламентских «согласовательных процедур», закреп-
ленных в ст. 147 федеральной Конституции 1999 г. Он справедливо полагает, что они представляют собой институциональное урегулирование, имеющее своей целью прийти к особой форме решений – компромиссному решению, которое позволяет сформировать мнение большинства, без того, чтобы прибегать к образованию коалиций, внутренне согласованных и эксплицитно заявленных, из-за слишком высокой стоимости транзакций для их формирования. Ученый акцентирует внимание на том, что функция «согласовательных процедур – минимизировать конфликт интересов и найти решение, приемлемое для всех партий и ассоциаций по интересам, имеющих достаточную важность для политических процессов. Такие «согласовательные процедуры» приводят к поиску и нахождению компромиссных решений, а не решений, характеризующихся абсолютным согласием со стороны всех участников. Компромиссные решения гарантируют достаточную поддержку протагонистов, чтобы позволить политической системе нормально функционировать, несмотря на риск, связанный с непосредственной демократией и значительную неоднородность интересов 120. Таким образом, следует отметить, что предположение Г. В. Синцова о том, что причиной небольшого разброса между оппозиционным голосованием электората является «отсутствие предварительного совместного обсуждения, которое составляет самую сущность референдума», противоречит существующим конституционно-правовым положениям, а также обычаям и духу швейцарской непосредственной демократии, не соответствует так же и объяснениям самих швейцарских политологов о традиционном контексте принятия публичных политических решений в Конфедерации, но может быть объяснено отсутствием у элиты найденного «компромиссного решения» по данной проблематике. Несмотря на то, что, как считает Х. Криэзи, политическая элита почти невидима и мало персонифицирована, что может производить впечатление отсутствия политической ориентации у швейцарской элиты 121, ее роль в формировании общественного мнения трудно переоценить. Так, в соответствии с теорией Д. Заллера о формировании публичного мнения, именно дискурс, а по нашему мнению так же и степень монолитности (сплоченности) элиты определяет, каким будет общественное мнение. Если политическая элита консенсуальна, т.е. может прийти к согласованному мнению в результате внутренних переговоров, то публика ей следует, особенно та ее часть, которая внимательно следит за мнением элиты. Если же, наоборот, политическая элита разделена, то электорат также разрознен и каждый участник с настойчивостью следует мнению своего собственного представителя элиты 122. Разнообразие мнений, достигшее своего апогея, усложняет политический выбор в целом. Как видим, роль и качество элиты играют в непосредственной демократии стратегическое значение. При полном отсутствии элитного блока, решение на референдуме носит не столько политический, сколько статистический характер. При этом решение случайного большинства после того, как оно одобрено народом, приобретает государственно-политический статус, носящий императивный характер для всех. Всеобще известный факт, что институт референдума делает политическую систему открытой снизу. В то же время, страна, находясь в мировом сообществе, т.е. не изолировано, ощущает на себе дополнительное давление на политическую элиту. Это давление может мобилизовать элиту для поиска удовлетворяющего всех компромисса для проведения важных проектов больших реформ. Иллюстрирующим примером может служить международно-правовое соглашение о свободном обмене с Европейским Союзом в 1972 г., которое было принято одновременно и элитой и подавляющим большинством электората. В противном случае, руководствуясь политикой «умеренности и согласованности интересов», политическая элита вынуждена рассматривать программы и проекты, рассчитанные в основном на короткий период времени и, избегая давления снизу (референдум, народная инициатива), прибегать к сверх использованию срочных постановлений, принимаемых правительством или Парламентом для того, чтобы избегать затяжных реформ, подчеркивает швейцарский политолог Х. Криэзи. Рассматривая социально-политические функции референдума, мы видим, прежде всего, сбалансированность сотрудничества между элитами, представленными институтом непосредственной демократии и представительными органами власти. Таким образом, можно утверждать, что, помимо конструирующей, обучающей, контролирующей, интегрирующей оппозицию и стабилизирующей функций, функция референдума заключается не в культивировании противостояния представительной и непосредственной демократий, как это принято думать, а в жизненно важном, для страны и общества в целом, поиске компромиссных политических решений предшествующих референдуму. Недостаток сверх открытости политической системы, активно практикующей обращение к институтам референдума и инициативы, компенсируется использованием программ и проектов, более интенсивных по своему содержанию, хотя и более коротких по продолжительности. Успешность участия элиты в политических процессах, обусловлена ее способностью к политической гибкости, состязательности и креативности, вынуждает элиту быть сплоченной, чтобы «гарантировать» предсказуемость всенародных решений во время референдума, если при всех задействованных усилиях его все-таки не удается избежать. На это указывает и исторический опыт Швейцарии. Из анализа архивных документов известно, что проекты, предложенные Парламентом (официальной политической элитой) имеют значительно большую поддержку у электората, по сравнению с проектами, представленными в рамках более спонтанной народной инициативы.