Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

1.1. Государственно-частное партнёрство в системе инструментов стратегического управления регионом

Интенсивное развитие российской экономики в условиях глобализации и растущей международной конкуренции зависит от способности регионов успешно конкурировать на мировом рынке посредством использования новых подходов к социально-экономическому развитию. В последние годы в России идет поиск механизмов эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса в форме государственно-частного партнерства (ГЧП), приобретающие особую актуальность в условиях реализации кластерной политики. Значимость проблемы подчеркивается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где в качестве определяющего момента устойчивого экономического развития определено использование механизма государственно-частного партнерства.

Сущность стратегического подхода заключается в следующем.

Во-первых, регион рассматривается как организационная система, внешняя среда которой (национальная и зарубежная) становится не менее, а в ряде случаев более важной, чем внутренняя. Внешняя среда региона характеризуется неопределенностью и изменчивостью, неполнотой информации, таит угрозы и вызовы.

Во-вторых, чтобы выжить и развиваться в таких условиях, снизить неполноту информации, неопределенность и риски внешней среды, разрабатываются образ желаемого будущего (видение – vision, миссия, цели) региона и способы его достижения путем изменения региона и его окружения, т.е. стратегии. При этом цели соотносятся с ресурсами, возможностями, потенциалом региона.

В-третьих, поведение региона как организации направлено, главным образом, не на реагирование после случившегося, постфактум (устранение последствий, адаптацию к среде), а на предвидение, упреждающие действия. Поведение организации становится не только активным, но и проактивным.

В-четвертых, регион обеспечивает не просто экономический рост, а свое качественное изменение, т.е. социально-экономическое развитие.

Таким образом, развитие становится синонимом стратегического подхода, т.е. стратегический подход означает развивающий подход в условиях глобализации. Стратегический подход реализуется в стратегическом управлении.

Стратегическое управление регионом – это управление изменениями, развитием региона, обеспечивающее его конкурентоспособность в условиях глобализации на инновационной основе [102].

Особенности стратегического управления регионом определяются его сущностными чертами, назначением, миссией в составе государства, определяемыми необходимостью выполнения социальной функции в широком смысле этого слова как организации социума, жизни сообщества людей на определенной части государства, территории.

Субъектно-функциональный подход к региону позволяет дифференцировать его функции и синтезировать следующее понятие: регион – это государственно-территориальное образование, имеющее административные границы (иногда и государственные границы для приграничных или эксклавных территорий) и органы управления, в котором обеспечиваются: качество и уровень жизни людей (населения); условия ведения и развития предпринимательства; использование, воспроизводство и обновление территориального потенциала (экономического, социального, природно-ресурсного, научно-технического, инновационного, культурного и других видов потенциала) в интересах живущего и будущего поколений в рамках единого национального пространства.

Определение особенностей стратегического управления развитием региона основывается на исследовании его как системы и организации.

На базе системного подхода к региону можно выделить такие элементы региональной системы, как:

– активные: население, бизнес-сообщество, органы управления;

– пассивные: инфраструктура, институты, безопасность, экология.

Первые элементы являются носителями целей региона, вторые – обеспечивают их выполнение.

Исследование взаимосвязей этих элементов позволяет установить, что в региональной системе осуществляется преимущественно косвенное (опосредованное) управление, т.е. воздействие на объект управления через среду его обитания, жизнедеятельности. Содержание и методы стратегического управления на уровне региона существенно отличаются от управления бизнес-системами. Управление последними называют бизнес-администрированием в связи с прямым воздействием на объект управления, предполагающим обязательное исполнение решений вышестоящего звена. Специфика государственного стратегического управления заключается в косвенном воздействии на независимые субъекты через их внешнее окружение (среду обитания).

Среда региона создает мотивацию и условия для развития населения и экономических субъектов и включает цели, стратегии, институты, инфраструктуру, факторы производства и другие элементы. Она является средой развития и основным субъектом управления в региональной системе.

Организационный подход к региону дополняет и развивает системный подход, учитывает не только противоречивый характер целей его элементов, но и то, что в организационных системах управление осуществляется в трех формах:

1) как целевое воздействие;

2) как самоорганизация;

3) как организационный порядок.

Целевое управляющее воздействие можно классифицировать по уровню воздействия как внешнее (федеральное) и внутреннее (региональное); по способам воздействия – как прямое и косвенное; по видам воздействия – как административное, экономическое и другие.

Региональная самоорганизация включает два типа: самоорганизацию бизнес-систем на рыночных принципах; и самоорганизацию людей на базе социальных регуляторов.

Организационный порядок в регионе проявляется на двух уровнях: внутрирегиональном и внутриорганизационном. Внутрирегиональный порядок основывается на федеральной и региональной нормативно-правовой базе и нацелен на поддержание государственной, экономической, общественной и других видов безопасности региона. Организационный порядок внутри региональных организаций проявляется в административном распорядке, режиме, регламенте работы, организационной структуре.

Таким образом, субъектом стратегического управления выступают не только органы управления, но и другие самоорганизованные элементы региональной системы.

Понятийный аппарат стратегического управления развитием региона, предложенный в работах (Шеховцева, 2002; 2005), основывается на общих понятиях теории стратегического управления [102].

Стратегическое управление (СУ) представляет собой деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей организации и способов их достижения, обеспечивающих ее развитие в неопределенной, нестабильной внешней среде путем изменения и самой организации, и ее внешней среды.

Стратегическое управление – это непрерывный процесс выбора и реализации стратегий системы на основе прогноза внешней среды, распознавания проблем и гибких экспертных решений, направленных на создание и поддержание конкурентного преимущества организации. Стратегия – это комплекс установок, правил принятия решений и способов перевода системы из старого (существующего) положения в новое (целевое) состояние, обеспечивающее эффективное выполнение ее предназначения (миссии). Стратегия занимает двойственное положение. С одной стороны, она является последним звеном в цепочке целевых ориентиров: миссия – видение – цели –стратегия (целевой аспект), а с другой – начальным звеном в цепочке способов достижения целей: стратегия – стратегический план – программа – проект (реализационный аспект). С точки зрения целевого аспекта, стратегическое управление социально-экономическим развитием региона – это деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей и способов хозяйственного развития, роста уровня и качества жизни населения территориального образования путем прогрессивного изменения потенциала и структуры региона в соответствии с изменениями внешней среды. С точки зрения реализационного аспекта, стратегическое управление развитием региона – это деятельность по целенаправленному изменению условий воспроизводства экономических и социальных процессов жизнеобеспечения в регионе в соответствии с его миссией и целями в изменяющейся внешней среде.

Стратегия экономического развития региона – это система долговременных, наиболее важных целевых установок и мер в отношении уровня и качества жизни населения, производства и других отраслей народного хозяйства, формирующих валовой региональный продукт (ВРП) и его структуру, доходов и расходов, бюджета, налогов, инвестиций, цен и других элементов, обеспечивающих достижение поставленных целей [102].

В современных условиях формирования государственной и региональной экономической политики кластерный подход декларируется в качестве одной из базовых парадигм стратегического управления [34].

Кластерный подход – это несколько особый взгляд на традиционные проблемы того или иного региона. Не случайно по мере осознания места и роли кластеризации экономики в повышении конкурентоспособности территорий правительства и региональные администрации во всем мире инициируют и активизируют политику выращивания и развития кластеров. Эти тенденции стали укрепляться и в современной России [96].

В практике регионального управления кластерная модель реализации экономической политики рассматривается как один из наиболее эффективных механизмов повышения конкурентоспособности региона на основе модернизации его производственного сектора, активизации инновационной деятельности, создания условий для осуществления масштабных инвестиционных проектов.

Кластерная политика характеризуется, прежде всего, формированием взаимосвязей между экономическими субъектами – участниками кластера, упрощением доступа к новым технологиям, распределением рисков в различных формах совместной экономической деятельности, организацией совместных научно-исследовательских работ, совместным использованием знаний и основ-
ных фондов [63].

В толковом словаре Ожегова дается следующее определение: кластерная политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий» и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями [80].

По общим типам кластерную политику классифицируют на:

– политику посредничества – создание условий для конструктивного диалога внутри кластера;

– политику стимулирования спроса – формирование потребительских предпочтений в регионе;

– образовательную политику – формирование необходимых компетенций и подготовка кадров высокой квалификации в регионе;

– политика стимулирования внешних связей – устранение торговых барьеров;

– политика создания благоприятных структурных условий.

Так как, реализация кластерной политики зависит от территории и интересов ее участников, то она должна реализовываться на трёх уровнях: федеральном, региональном и уровне бизнес-структур (табл. 1.1).

Рассмотрим основные этапы реализации кластерной политики в РФ, которая берет свое начало с разработки методических рекомендаций по развитию кластерных инициатив в регионах России в 2008 г. (Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации (Департамент стратегического управления (программ) и бюджетирования) «О реализации кластерной политики в Российской Федерации» от 26 декабря 2008 года № 20615-ак/д19).

Таблица 1.1

Реализация кластерной политики [90]

Реализация кластерной политики

Федеральный уровень

Региональный уровень

Уровень бизнес-структур

Создание гибких механизмов, обеспечивающих поддержку кластерных инициатив в регионах

Создание гибких благоприятных условий для возникновения и развития кластеров

Создание условий для получения дополнительной прибыли

На федеральном уровне.

1 этап – 2005 г. Стратегия развития науки и инноваций в РФ на период до 2015 года.

2 этап – 2012 г. Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 года.

На уровне регионов – Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах РФ, кластерные программы. В этих документах определены цели, задачи и принципы кластерной политики.

В настоящее время формирование кластеров предусмотрено в нормативно-правовых актах инновационного законодательства субъектов РФ, как законы: регулирующие общие вопросы социально-экономического развития субъектов РФ; которыми утверждаются концепции и программы социально-экономического развития субъектов РФ; регулирующие развитие малого и среднего предпринимательства; промышленную политику и формирование промышленных зон; повышение инвестиционной привлекательности и реализацию приоритетных инвестиционных проектов; поддержку отдельных отраслей [57].

Следует отметить, что в законах, регулирующих инновационную деятельность, применение кластерной политики широкого распространения не получило: из 52 законов, принятых в 47 субъектах РФ, кластеры упоминаются только в законах двух регионов – Алтайского края и Новосибирской области (3,8 %).

В настоящее время реализуется 29 программ, 9 концепций и 2 стратегии инновационного развития. Формирование кластеров предусмотрено в 11 из них (27,5 % от принятых документов) [85].

Следует отметить, что недостаточно развито на уровне субъектов РФ законодательное закрепление механизмов кластерной политики.

При реализации кластерного подхода возникают проблемы, которые можно условно разделить на общие трудности и специфику социально-экономической обстановки в конкретном регионе.

На федеральном уровне следует выделить проблемы, как:

– основная особенность, осложняющая реализацию какой-либо кластерной политики – это существенные различия, наблюдающиеся между кластерами в зависимости от их отраслевой принадлежности, местоположения и внутренней организации;

– власти различного уровня пытаются заимствовать опыт «лучших практик» кластеризации, что приводит к формированию региональных и национальных политик с аналогичными целями и инструментами;

– повсеместное развитие кластеров с одной и той же специализацией;

– политизированность термина «кластер», использование кластера как современный модный бренд;

– реализация кластерной политики направлена на объединение и взаимоувязку интересов различных сторон, вовлечённых в процесс кластеризации;

– до настоящего времени в России отсутствуют комплексные кластерные программы, которые в развитых странах являются главным инструментом государства в сфере активизации развития кластеров.

На уровне регионов можно выделить следующие проблемы:

– эффективность проводимой в российских регионах кластерной политики сдерживается недостаточной степенью координации действий различных сторон, принимающих участие в формировании и реализации инновационной политики, что приводит к неритмичности выделения средств в течение срока создания кластеров и низким показателям отдачи вложенных средств.

– проблема закрепления кластерной политики в инновационном законодательстве субъектов РФ;

– высокая степень бюрократизации процесса принятия решений и слабое участие бизнеса в софинансировании инновационных проектов;

– слабая информационная поддержка при продвижении инвестиционного проекта в регионе;

– препятствием для развития государственно-частного партнерства является слабая вовлеченность частного бизнеса в процесс выбора направлений (приоритетов) научно-технической и инновационной деятельности, по которым органы исполнительной власти планируют партнерские отношения;

– неопределенность условий государственного контракта, когда государство в случае уменьшения бюджетного финансирования оставляет за собой право снижать объемы выделенных средств;

В качестве приоритетов развития кластерной политики следует выделить:

– совершенствование нормативно-правового регулирования, через законодательное закрепление механизмов кластерной политики на уровне субъектов РФ;

– внедрение новых форм информационного обеспечения, позволяющих выявлять и формировать инновационные кластеры;

– обеспечение информационно-аналитической поддержки кластеров, через создание агентств регионального развития осуществляющих консультации и услуги предприятиям-резидентам кластеров, а также мониторинг реализации кластерных инициатив;

– формирование организационной структуры управления кластерами и обеспечения эффективной организации бизнес-среды, через создание условий (активное поощрение инновационного развития и модернизации инновационного развития корпоративных структур) в которых участники кластера должны конкурировать за кадры, квоты и др.;

– обеспечение устойчивого развития существующих и стимулирование появления новых кластерных инициатив;

– разработка методики оценки эффективности развития кластеров в субъектах РФ, посредством разработки критериев оценки;

– формирование системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для нужд региональных кластеров, через привлечение квалифицированных специалистов из других регионов и стран, а также обеспечение тесного взаимодействия отраслевой и вузовской науки со специалистами предприятий кластеров [94].

Применение механизмов ГЧП в кластерном развитии регионов способно обеспечить возможность осуществления общественно значимых проектов, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного в условиях рынка, чем государственные институты. Применение механизмов партнерства государства и бизнеса способно обеспечить снижение нагрузки на бюджет благодаря привлечению частных средств и переложению части затрат на пользователей (коммерциализация предоставления услуг), возможности привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышению качества обслуживания конечных пользователей.

Таким образом, можно сказать, что государственно-частное партнерство – это метод оптимального решения органами государственной власти и местного самоуправления стоящих перед ними задач развития. Путем привлечения государством в качестве партнеров – частных инвесторов финансирующих организации.

Основными причинами использования механизма государственно-частного партнерства являются:

1) использование обязательств органов власти по развитию общественной инфраструктуры;

2) повышение доступности и улучшения качества оказания услуг;

3) повышение эффективности использования бюджетных средств;

4) привлечение внебюджетных инвестиций и компетенций частного сектора;

5) соблюдение сроков и смены строительства;

6) создание условий для экономического роста;

7) внедрение инноваций.

Регион получает инструмент, стратегию и перечень реальных, готовых к запуску проектов с заинтересованными инвесторами, а также значительно улучшает инвестиционный климат и привлекает новые проекты. Решения для региона:

1) Стратегия развития региона, отраслевые программы и мастер-планы развития одобренные федеральными властями.

2) Перечень реальных, проработанных, готовых к запуску проектов и механизмов их реализации.

3) Инвесторы (российские и зарубежные), готовые участвовать в развитии региона.

4) Ресурсы финансовых институтов и федерального бюджета на развитие регионов.

5) Управление регионом на новом уровне, применяя современные информационные технологии, департамент стратегического планирования, корпорацию и фонды развития.

6) Возможность заменить на инвестиционные проекты многие бюджетные затраты.

Основными сферами применения ГЧП в регионах РФ являются: транспорт (автодороги, мосты, развязки, скоростные трамваи, железнодорожные пути, вокзалы, аэропорты, порты), управление отходами (мусороперерабатывающие заводы, перевалочные пункты, полигоны), энергоэффективность, вода, подготовка территории, социальное развитие, информатизация и государственное управление, безопасность и правопорядок. Рассмотрим методологическую основу становления ГЧП в России, понятия, принципы.

Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского языка «public-private-partnership». При этом слово «public» переводится как «государство», что, казалось бы, зна-
чительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «го-
сударство» (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под «public» понимается совокупность общественных институтов,
которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП [94].

В настоящее время отсутствует, в теоретическом и практическом плане единая трактовка такого сложного понятия, «государственно-частное партнерство» или сводятся к определению – эффективный альянс (взаимодействие) государства и бизнеса. Рассмотрим теоретические и методологические подходы к определению термина «государственно-частное партнерство» [16].

Если рассматривать многолетний опыт ГЧП накопленный в мировой практике, то можно отметить, что определение дается с позиции нескольких подходов: идеи общей создаваемой стоимости, идеи договора и разделения рисков, идея совместного финансирования и управления, акцент на «пустой нише», которую должно заполнить ГЧП, реформа управления, инструмент решения проблем, моральное обновление, предложение риска, изменения общественных услуг, разделение прав. Мочальников В.Н. выделяет на основании данных подходов общий термин ГЧП в зарубежной практике – отношения между частным сектором и государственными органами с целью привлечения частных ресурсов и / или знаний для создания общественных благ [72].

В России выделяют два подхода к трактовке ГЧП: экономический и управленческий (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Подходы к трактовке ГЧП в России

Подход

Сущность подхода

Экономический

ГЧП рассматривается как альтернатива приватизации, т.е. процесс преобразования собственности посредством передачи государственной (муниципальной) собственности в частные руки.

Управленческий

ГЧП выступает инструментом государственной политики, не является институтом приватизации, ни институтом национализации, а представляет собой новую форму исполнения обязательств государства перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ.

*Источник. Составлено Моисеевой И.В.

Кроме того, термин «государственно-частное партнерство» можно рассматривать в двух аспектах: в широком смысле и узком. В широком понимании это различные формы взаимодействия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. В узком – институционально-организационный альянс государственных проектов в различных сферах деятельности: от развития инфраструктуры до обеспечения общественных услуг.

Множественность толкований ГЧП в отечественной экономической теории и практике В.Г. Варнавский объясняет такими обстоятельствами, как:

1) размытость предмета, неопределённость границ и ограниченность нормативной базы, определяющей такой сложный феномен современной экономики, как ГЧП;

2) ГЧП выступает в настоящее время как относительно новое явление.

Исходя из этого В.Г. Варнавский дает свое определение государственно-частного партнерства: ГЧП – представляет собой юридически закрепленную на определённый срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [17].

Такое определение термина ГЧП следует считать обобщающим и наиболее часто используемым в нормативно-правовых документах субъектов Российской Федерации (до принятия основного федерального закона). Виды и формы государственно-частного партнерства, применяемые в РФ, представлены в табл. 1.3.

Таблица 1.3

Виды и формы ГЧП, применяемые в России

Виды ГЧП

Формы ГЧП

Публичное партнерство

Социальное партнерство

Экономическое партнерство

Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора

Аренда

Участие в капитале

Соглашение о разделе продукции

Концессия

Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности

Контракт жизненного цикла

*Источник Составлено Моисеевой И.В.

Таким образом, роль государственно-частного партнерства в механизме реализации кластерного потенциала регионов РФ сводится к следующему:

– государственно-частное партнерство выступает важным элементом механизма инновационного развития территории, в частности, территориально-производственных кластеров;

– кластерный потенциал региона как эффективный фактор развития территории напрямую зависит от наличия конкурентных преимуществ, умения ими управлять и направлять в правильное русло;

– важным инструментом государственно-частного партнерства являются концессии, использование позитивного отечественного опыта создания которых может существенно усилить приток в регионы частных инвестиций, в том числе из-за рубежа;

– государственно-частное партнерство как система экономических отношений между государством и субъектами частного бизнеса способствует оптимизации и согласованию их экономических интересов в важнейших сферах региона.

Предмет ГЧП – это отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры. Данные отношения обладают следующими ключевыми свойствами:

1) ГЧП объединяет два рода деятельности:

– инвестиции в объекты инфраструктуры;

– оказание услуг с помощью данных объектов либо их эксплуатация.

2) В общем случае в проекте ГЧП выделяются два этапа:

– «затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора);

– «доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций.

Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. При этом источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета.

3) ГЧП имеет долгосрочный характер и договорное оформление.

Долгосрочный характер реализации проектов ГЧП следует из необходимости возврата денежных средств, вложенных частной стороной (в отличие от государственного заказа). Средний срок реализации проектов ГЧП составляет более 10 лет: при этом самым длительным является именно «доходный этап», тогда как «затратный» в целом сравним по срокам с государственным заказом. В связи с длительным характером и необходимостью формализации всех условий сложность договорных отношений для проектов ГЧП существенно выше, чем для государственного заказа. Это в свою очередь приводит к более высокой стоимости предпроектных и подготовительных работ по проектам ГЧП.

4) ГЧП предполагает разделение проектных рисков между сторонам. Под «рисками» здесь понимаются вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами [20].

Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип соглашения, условия финансирования и иное). Общее правило таково – каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять.

Сложность в реализации этого правила заключается в том, что с одной стороны, частный инвестор стремится увеличить доход и поэтому склонен недооценивать риски проекта ГЧП (прямая зависимость «риск-доход»); с другой стороны, публичный орган стремится снизить ответственность и поэтому склонен завышать риски, передаваемые частному сектору (обратная зависимость «риск-доход/ответственность»). Необходимость поиска оптимального распределения рисков также повышает значимость предпроектной стадии ГЧП по сравнению с государственным заказом.

Целью использования инструментария ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.

Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента:

1) ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;

2) экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;

3) повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.

С точки зрения государственного регулирования экономики ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектов, а также на обеспечение развития производственной деятельности в широком спектре отраслей экономики и, в конечном счете, повышение уровня жизни населения.

Государственно-частное партнерство включает множество форм, которые имеют различные наименования и используются в широком спектре инфраструктурных отраслей и инвестиционных сделок.

Недостаточное развитие инфраструктуры сдерживает экономический рост как на региональном уровне, так и в стране в целом – это выражается в инфраструктурных ограничениях, обуславливающих несоответствие материально-сырьевой базы производства и потенциального спроса на продукцию предприятий в регионе.

Министерством экономического развития РФ была сформулирована следующая классификация организационно-правовых форм государственно-частного партнерства, в которых возможна реализация инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП:

– концессионные соглашения – в соответствии с Федеральным Законом от 21.07.2005 № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях»;

– соглашения о государственно-частном партнерстве – в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;

– договоры аренды с инвестиционными обязательствами и/или льготными условиями – реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;

– контракты жизненного цикла – в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ № 1087 «О случаях заключения КЖЦ»;

– договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнёра выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта РФ, МО в совокупности составляет более 50 %, т.е. договоры заключенные в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц».

Выделенные формы ГЧП имеют отличительные характеристики, на которые представители органов государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.

После принятия в 2015 г. ФЗ-224 с 1 января 2016 г. можно будет использовать и другие формы ГЧП, общепринятые в мировой практике (BOT, DBOT, BOO, BOOT, BBO, Оperation And Maintenance, LABV), представленные в табл. 1.4 [12].

Из всех форм ГЧП можно выделить основные и наиболее часто используемые в практике механизмы ГЧП. Одним из таких механизмов является концессия.

Таблица 1.4

Сопоставление концессии и иных форм ГЧП*

Название механизма

Описание

1. Концессионные соглашений

BOT (Build – Operate – Transfer) строительство – управление – передача

Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство (реконструкцию) объекта, эксплуатирует объект, получает доход от эксплуатации, а затем передает объект в собственность публичного партнера

DBOT (Design – Build – Operate – Transfer) проект – строительство – управление – передача

BTO (Build – Transfer – Operate) строительство – передача – управление

Частный партнер осуществляет строительство (реконструкцию) объекта, объект передается в собственность публичного партнера сразу после окончания строительства, частный партнер осуществляет эксплуатацию объекта и получает доход от эксплуатации

BOO (Build – Own – Operate) или DBOO (Design – Build – Own – Operate) проектирование – строительство – владение – управление

Частный партнер осуществляет проектирование (строительство, реконструкцию) объекта, приобретает право собственности, затем осуществляет его эксплуатацию в течение согласованного с публичным партнером срока и получает доход от эксплуатации

BOOT (Build – Own – Operate – Transfer) или DBOOT (Design Build – Own – Operate – Transfer) проектирование – строительство – владение – управление – передача

Частный партнер осуществляет проектирование (строительство, реконструкцию) объекта, приобретает право собственности на объект, эксплуатирует объект в течение согласованного с публичным партнером срока и получает доход от эксплуатации. По истечение согласованного срока объект передается в собственность публичного партнера

BBO (Buy – Build –Operate);

LDO (Lease – Develop – Operate);

WAA (Wrap – Around – Addition) покупка (аренда) – строительство – управление

Частный партнер приобретает или берет в аренду активы государства, модернизирует их, выступает в качестве оператора, не беря определенных обязательств по срокам передачи активов государству

2. Контракт жизненного цикла

DBFO (Design – Build – Finance – Operate);

PFI (Private Finance Initiative) : частная финансовая инициатива

Частный партнер осуществляет проектирование, строительство (реконструкцию) объекта, финансирование указанных мероприятий и эксплуатацию объекта по стандартам качеств, согласованным с публичным партнером

3. Аренда с правом или без права выкупа

BOL/DBOLT/DBOL/DBOLT проектирование – строительство – владение – передача в аренду – выкуп

Частный партнер осуществляет проектирование (строительство, реконструкцию) объекта, приобретает право собственности, передает объект в аренду публичному партнеру (с правом выкупа либо без права выкупа)

4. Операторский контракт

Operation And Maintenance: управление и эксплуатация

Частный партнер осуществляет эксплуатацию объекта в течении согласованного с публичным партнером срока, получает доход от эксплуатации, право собственности на объект остается у публичного партнера.

5. Совместное предприятие

LABV (Local asset backed vehicles): совместное предприятие

Публичный и частный партнер создают совместное предприятие, которое выполняет проект ГЧП. Публичный и частный партнеры получают доход с вложенного в предприятие капитала

*Источник. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

Концессия (концессионное соглашение) – форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.

В целом концессионные соглашения являются одной из возможных форм государственно-частного партнерства, специфика которой заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование.

Необходимость использования концессии в регионах обусловлена тем, что важную роль в реформировании управления и успешном социально-экономическом развитии территории играют ресурсы земельной и иной недвижимости, имущество, находящееся в государственной собственности субъекта РФ, качество управления этими ресурсами и регулирования земельно-имущественных отношений в целом. В связи с этим на первый план выступает проблема недостаточно
эффективного управления региональной собственностью. В перечень концессионных объектов могут входить: объекты социальной инфраструктуры, жилищно-коммунальной сферы, котельных, электрических сетей, а так же дороги и исторические объекты.

Заключение концессионных договоров не повлечет за собой дополнительных расходов бюджета, а позволит пополнить доходную часть бюджета за счет расширения базы налогообложения юридических и физических лиц. Рассмотрим основные составляющие концессии [74].

Основы правового статуса концессий в Российской Федерации определены в следующих нормативно-правовых актах:

а) В российской практике принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (п. 13 ст. 3). В соответствии с законом, концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении [74].

б) Налоговый кодекс (часть первая – Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146–ФЗ и часть вторая – Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117–ФЗ) предусматривает особенности исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость (статья 174.1), налога на прибыль организаций и налога на имущество при заключении и исполнении концессионных соглашений.

в) Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. № 748 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения».

г) Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 257 – ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

д) Постановления Правительства Российской Федерации о типовых концессионных соглашениях в отношении:

– банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению от 15.06.2009 г. № 495;

– объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения от 14.02.2009 г. № 138;

– объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения от 09.02.2007 г. № 90;

– метрополитена и другого транспорта общего пользования от 22.12.2006 г. № 791;

– гидротехнических сооружений от 05.12.2006 г. № 747;

– морских и речных судов, судов смешанного (река-море) плавания, судов, осуществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков от 05.12.2006 г. № 746;

– речных портов, гидротехнических сооружений портов, объектов производственной и инженерной инфраструктур портов от 05.12.2006 г. № 745;

– объектов железнодорожного транспорта от 05.12.2006 г. № 744;

– систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-,тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения от 05.12.2006 г. № 748;

– аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов от 05.12.2006 г. № 739;

– по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии от 11.11.2006 г. № 673;

– объектов трубопроводного транспорта от 11.11.2006 г. № 672;

– объектов образования от 11.11.2006 г. № 671;

– автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств от 27.05.2006 г. № 319.

Концессия стала наиболее популярным механизмом ГЧП, и теперь само понятие концессии и ГЧП многие считают тождественными, ставя знаки равно между ними, т.е. говоря о концессии, подразумевают ГЧП, и наоборот.

Отметим наиболее привлекательные для инвесторов отличительные черты концессии (табл. 1.5).

В статье 8 ФЗ № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях» указаны следующие права и обязанности концессионера и концедента. Несмотря на преимущества, которые дает механизм концессии, необходимо рассмотреть и ряд недоработок законодательного уровня, которые необходимо исправлять в самое ближайшее время. Предполагается, что в скором времени произойдет реформировании законодательной базы по вопросам ГЧП [74].

Таблица 1.5

Отличительные признаки концессии

Отличительные признаки
концессии

Создание условий, благоприятных для бизнеса

Самоокупаемость объекта концессии, прежде всего за счет доходов от эксплуатации

Инвестор эксплуатирует объект после завершения строительства (реконструкции)

Создание устойчивых, самостоятельных институтов развития проекта

Наличие государственной поддержки, в том числе ассигнования инвестиционного фонда, использование средств бюджета и т.д.

Компенсационные платежи – государство гарантирует инвестору в случае незаконных действий органов власти выплатить компенсацию

По словам председателя Подкомитета по развитию ГЧП Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству Х.М. Салихова, основная идея законодательных инициатив – упрощение процедуры заключения концессионных соглашения в сфере деятельности организаций коммунального комплекса. Для этого предполагается внести следующие поправки в закон о концессиях (табл. 1.6).

Кроме того, требуется ликвидировать ограничения и запреты, снижающие привлекательность проектов для рынка и повышающие их стоимость для государства.

Таблица 1.6

Предполагаемые поправки к закону № 115-ФЗ
«О концессионных соглашениях» [84]

Предполагаемые поправки к закону

Возможность заключать концессионные соглашения с несколькими концедентами

Возможность заключать концессионные соглашения с унитарными предприятиями

Установление цен (тарифов) в соответствии с законодательством и условиями концессионного соглашения

Установить обязанность концедента передавать имущество в состоянии, соответствующем условиям соглашения

Осуществление расходов на создание, реконструкцию объекта в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением

Рассмотрим порядок организации конкурсной процедуры, отбора концессионера и заключения концессионного соглашения. Процесс заключения концессионного соглашения подразделяется на три этапа:

Этап 1 – Принятие концедентом принципиального решения о заключении соглашения.

Этап 2 – Конкурсный отбор концессионера (включающих ряд последовательных и взаимосвязанных между собой стадий, начиная от сообщения о проведении конкурса и заканчивая определением его победителя).

Этап 3 – Непосредственно заключение соглашения посредством его подписания сторонами (включает исходящее от концедента предложение – оферту и его принятие – акцепт концессионером).

В типовом концессионном соглашении документе указаны предмет и объект соглашения, условия создания и (или) реконструкции объекта соглашения, порядок владения, передачи, пользования и распоряжения объектами имущества, порядок осуществления деятельности сторон по соглашению и т.д.

Отметим, что в основе концессионного соглашения лежит, прежде всего, властный акт государства или иного публичного образования. Хотя он и не является основой к возникновению прав и обязанностей, но как основополагающий элемент все же необходим, поскольку без него не возникнет само ГЧП и не сможет быть заключено концессионное соглашение.

Не менее важен вопрос и о самих переговорах, о заключении концессионного соглашения. Главная идея подобных переговоров – достижение баланса интересов на весь период его действия. Мы считаем, что как на федеральном, так и на региональном уровне должен быть разработан документ, который установил бы общие требования, единые указания и рекомендации по проведению переговоров и достижению взаимного согласия для концедентов всех уровней.

Для представителей органов исполнительной власти субъектов РФ можно выделить следующие существенные преимущества заключения концессионных соглашений:

– привлечение внебюджетных средств для строительства, реконструкции и эксплуатации дорогостоящих инфраструктурных объектов, а также ускоренное развитие группы объектов инфраструктуры в отсутствии достаточного объема бюджетных средств;

– использование управленческого опыта, технологий и профессиональных компетенций частного партнера для реализации технологически сложных инфраструктурных проектов;

– разделение рисков по развитию отдельных объектов публичной инфраструктуры с частным партнером;

– улучшение инвестиционного климата региона и привлечение инвесторов (в том числе иностранных) в развитие публичной инфраструктуры.

Наряду с понятием «концессионное соглашение» в целях наиболее объективной оценки опыта заключения концессионных соглашений на территории РФ, в исследовании, проведенном НП «Центр развития ГЧП» в 2013 г., было выделено понятие «концессионный проект».

Концессионный проект – создание (реконструкция) и последующее использование (эксплуатация) одного или более объектов государственной или муниципальной собственности на основе заключенных концессионных соглашений. В соответствии с проведенным Минэкономразвития России в апреле 2013 года мониторингом количества концессионных соглашений в Российской Федерации, от регионов была получена информация о 70 концессионных соглашениях, находящихся на различных стадиях реализации (конкурсная процедура, заключение, реализация, реализованные), а в 2014/2015 г. их количество увеличилось до 427 соглашений [89].

На сегодняшний день проведено много исследований по изучению опыта практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства в различных странах. Также достаточно подробно описаны формы и механизмы реализации ГЧП с учетом интересов потенциальных участников такого партнерства и применения данного опыта в России. Однако в нашей стране широкая дискуссия по теме ГЧП пока не находит значимого практического воплощения, поскольку примеров успешной реализации проектов ГЧП явно недостаточно. Все это обуславливает необходимость углубленного изучения сущности государственно-частного партнерства, ее форм, методов и инструментов реализации на примере зарубежных стран.


Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074