Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

1.2. Теория и мировая практика государственно-частного партнерства

Идеология государственно-частного партнерства (ГЧП) в настоящее время получила в мире достаточно широкое распространение. По данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты ГЧП разрабатываются более чем в 60 странах мира (данные 2014 г.) [2]. Сферы применения ГЧП в зарубежных странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами (органами власти и бизнесом) может проходить в рамках различных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенции.

Государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов бизнеса для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными – и капитал, и ноу-хау, и опыт менеджеров. Рейтинговое агентство Standard&Poor’s определяет ГЧП как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижению определенных политических результатов [3].

Юридическая и экономическая практика концессионных форм партнерства складывалась еще в средние века. Во Франции первый концессионный проект был реализован еще в середине XVI в. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. В США первые концессии были выданы триста лет назад. Во Франции закон о концессиях в сфере общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т. п.) существует со времен Наполеона.

Возрождением интереса к взаимовыгодному сотрудничеству ознаменовались 80-е гг. ХХ столетия, как со стороны государственных органов, так и частного сектора. Экономический рост и рост населения требовали от государств соответствующего развития дорожной сети, увеличения энергетических мощностей, строительства новых объектов водоснабжения и переработки отходов и т. п. В то же время, разразившийся долговой кризис ощутимо снизил возможности государств по привлечению новых займов. Одновременно, крупнейшие международные частные компании столкнулись, вследствие мирового экономического спада, с недозагрузкой созданных ими мощностей и искали новые области применения имевшихся ресурсов и накопленного опыта. В результате, многие страны начали поощрять прямое участие частного сектора в развитии общественной инфраструктуры и привлечении финансовых ресурсов на принципах проектного финансирования, широко применявшихся в 1970-е г. в нефтяной отрасли.

Начавшаяся в 1990-е гг. волна заинтересованности в подобном механизме сотрудничества государства и бизнеса объясняется тем, что все возрастающая потребность в услугах, в первую очередь, в услугах, за которые государство несет ответственность, т. е. здравоохранение, образование, коммунальные услуги, транспорт и т. д. Современный мир идет по пути потребления, поэтому правительства сталкиваются с дилеммой: как удовлетворить растущие ожидания граждан в услугах в условиях хронического состояния для многих стран – необходимости уменьшения дефицита госбюджета. Особенно обостряется эта проблема в период замедления экономического роста и сокращения налоговых поступлений. Существует испытанный вариант решения данной дилеммы – сократить дефицит за счет уменьшения расходной части бюджета. Разумеется, что такой вариант в условиях демократии малоинтересен для всех участников отношений. Поэтому идея государственно-частных партнерств открывает определенные перспективы. В течение последних двух десятилетий в рамках ГЧП за рубежом реализованы тысячи проектов [13].

В современном мире выделяются две принципиально различные как по методике, так и по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и частного бизнеса.

Первая представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся целям, приоритетам и условиям экономической деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил партнерства государства и частного бизнеса в действующие институты происходят либо в контексте провозглашенной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской Америки), либо в рамках существующей, но несколько видоизмененной и дополненной системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС). Кроме отмеченных, по такому пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся стран с уровнем развития рыночных отношений, достаточным для установления партнерских связей «государство-бизнес».

Вторая схема связана с формированием по существу «с нуля» институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни. Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах [38]. Большой исторический опыт в области ГЧП, развитая и сравнительно легко адаптируемая институциональная среда позволили странам Организации экономического развития и сотрудничества, объединяющей 30 государств по всему миру (ОЭСР), начать в 1980–1990-х гг. отработку новых механизмов рассматриваемого партнерства. Изменение роли государства в экономике и расширение сферы партнерских отношений нашли свое отражение в создании специальных институтов: агентств (в США, Великобритании, Голландии), государственных корпораций (в Италии, Новой Зеландии), ассоциаций (во Франции) и др.

В зарубежной экономической практике под государственно – частным партнерством принято понимать обширный спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей [2]. Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Подходы к определению ГЧП в зарубежных странах [16]

Как было рассмотрено ранее в п. 1.1 определение ГЧП, так и в представленном в табл. 1.3, принятых за рубежом, государство стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов государственно-частного партнерства, их главным действующим лицом и доминантой.

Между тем, существует много различных определений ГЧП с учетом специфики структуры экономики и государственного управления зарубежных стран. Наиболее распространенные из них представлены в табл. 1.4 [13].

Таблица 1.4

Определение государственно-частного партнерства с учетом специфики зарубежных стран

Механизм ГЧП широко используются в мировой практике для привлечения частного капитала с целью развития и дальнейшего управления общественной инфраструктурой и в целом является объективно обусловленным трендом современного развития экономики. При этом, в мировой практике развитие ГЧП идет различными темпами: если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный рынок уже достаточно сформирован, то другие страны только начали внедрять такого рода программы.

В то же время многие страны ЕС не обладают значительным опытом в применении ГЧП, а некоторые его не имеют. Фундаментальные экономические и политические правила и юридические нормы, конституирующие партнерские отношения государства и бизнеса в хозяйственной области, формировались в ведущих странах в течение нескольких столетий. Как правило, сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур с многообразием диапазона задач и компетенций.

В общем виде выделяют 2 основные группы форм взаимодействия частного и государственного секторов:

– корпоративную (юридическое лицо или совместное предприятие), представляющую собой организацию совместного предприятия государственным и частным партнером. Данная форма реализуется либо в форме создания совместной компании, либо присоединением государственного и частного партнера к уже существующей компании.

– договорную (концессии, аренда, договоры об оказании услуг, сервисные или операторские соглашения и др.).

В зарубежных странах наибольшее развитие получили договорные формы ГЧП (табл. 1.5). Среди них наиболее распространенной является концессия – договор о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю.

На практике в зарубежных странах часто используются комбинации перечисленных форм. Мировыми лидерами в области государственно-частного партнерства признаны США и Великобритания, Франция и Германия. При этом в США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Coucilfor Public-Private Partnership) в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т. д.) средний город использует коммерческие фирмы в 23-х видах.

Таблица 1.5

Основные формы ГЧП в зарубежных странах, реализуемые в договорной форме

В Великобритании, наоборот, государственно-частное партнерство каждый раз становится предметом ожесточенных дебатов при реализации проектов национального масштаба. Например: строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог [2].

Вообще, Великобритания имеет достаточно большой опыт реализации проектов ГЧП: с 1981 г. – в связи с перестройкой лондонских доков на основе дерегулированной и рыночноориентированной политики планирования. В 1992 г. с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, когда фактически частный бизнес сам осуществлял их строительство за счет собственных средств [4].

Франция также обладает большими традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий.

Общая доля ГЧП-проектов Франции среди стран ЕС составляет 5,4 % и 5,3 % по их стоимости. В 2010 г. во Франции было реализовано 19 проектов на сумму 1,8 млрд евро, а с 2004 г. по январь 2012 г. объемы контрактов составили 18 млрд евро. Большинство проектов реализуются в сферах строительства и реконструкции медицинских и образовательных учреждений, спортивных сооружений для массовых зрелищных мероприятий. По данным французских экспертов к 2020 г. объемы ГЧП могут достичь 60 млрд евро.

Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими. SEM осуществляет свою деятельность на основе заключаемого с местными властями соответствующего договора. По виду деятельности SEM могут быть грубо разделены на три категории:

– SEM развития земель;

– SEM расселения;

– SEM услуг.

В настоящее время постоянно наблюдается опережающий рост числа SEM услуг. Фактически предприятиями SEM выполняется более 40 видов работ и услуг, например развитие земельных участков, строительство, арендные советы, создание и поддержка автостоянок, торговых ярмарочных центров, судоходство, сбор и переработка мусора, строительство сетей водоснабжения и канализации, кабельных сетей и т. д.
Помимо SEM договора концессии во Франции также заключаются и с полностью частными компаниями [3].

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет им налоговые льготы.

За последние 10 лет было реализовано или начата реализация более 150 ГЧП-проектов в сфере транспортной инфраструктуры (строительство, модернизация и эксплуатация тоннелей, участков дорог и т. д.). Общий объем инвестиций по проектам, связанным со строительством публичных зданий, составил более 4,1 млрд евро, а по проектам, связанным с инфраструктурным строительством, – 1,9 млрд евро.

Недостаток финансовых ресурсов на федеральном уровне, в землях и муниципалитетах катализирует дебаты по включению частной экономики в реализацию государственных задач. Германские банки и другие финансовые учреждения играют очень активную роль в этих дебатах по вопросам будущего развития государственно-частного партнерства. Частное финансирование государственных инвестиций путем лизинга основных фондов, факторинга и других моделей участия продвигается как интеллектуальная альтернатива традиционному муниципальному финансированию путем классических займов.

Значительное количество проектов ГЧП реализовалось странами Евросоюза в программный период 2003–2006 гг. Для этого комиссия ЕС прямо способствовала созданию независимых организаций для развития и реализации проектов ГЧП: Европейского фонда регионального развития (ERDF) и Фонда сплочения, а также Европейского инвестиционного банка (ЕIВ) и Европейского инвестиционного фонда (ЕIF). В частности, ЕIВ систематически поддерживает развитие государственно-частного партнерства в Трансевропейских транспортных сетях, предоставляя долгосрочные кредиты. ЕIF, главная задача которого состоит в поддержке малых и средних предприятий, также имеет возможность предоставления гарантий по займам и венчурному капиталу в рамках структуры Трансевропейских транспортных сетей.

Примерами проектов ГЧП, реализуемых властями Евросоюза в структуре Трансевропейских транспортных сетей, являются в Португалии – мост «Васко да Гама», в Греции – аэропорт Спата (Афины), мост на Коринфском канале и др. [15].

Как можно отметить, бесспорным лидером по количеству соглашений ГЧП в Европе является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 года приходится 44 сделки из 112 проектов ГЧП в целом по Европе. Объем рынка государственно-частного партнерства за последние 10 лет (2002–2012 гг.) составил 24 млрд фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений на сотни млн фунтов стерлингов и в целом проекты ГЧП обеспечивают до 17 % экономии для бюджета страны. Великобритания одной из первых разработала механизм ГЧП: еще в начале 90-х гг. XX в. была создана программа «Частная финансовая инициатива» (PFI) – первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений.

В настоящее время PFI адаптирована в большинстве развитых стран: Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Чехии, Норвегии, Индии, Австралии, Японии, Малайзии, США, Сингапуре как часть более широкой программы приватизации и ослабления регулирования корпорациями, а также международными организациями – ВТО, МВФ, Всемирным Банком.

В общем сферы применения государственно-частного партнерства в зарубежных странах довольно разнообразны и могут осуществляться в самых различных отраслях:

– транспорт – строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт;

– жилищно-коммунальное хозяйство – обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация); уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;

– экология – создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма;

– недвижимость – строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах;

– общественный порядок и безопасность – обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок;

– телекоммуникации – создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление услуг потребителям;

– финансовый сектор – привлечение частных страховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения;

– образование – строительство и оборудование школ и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории.

В странах Европы в последние годы наблюдается перераспределение отраслевых приоритетов в ГЧП в сторону социально-значимых проектов. Сфера образования по состоянию на 2010 г. является лидером по количеству соглашений ГЧП (34 %), опережающая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21 %). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17 %). Совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок. Развитие ГЧП в ЕС характеризовалось положительной динамикой вплоть до 2007 года (объем ГЧП-соглашений составлял 29,6 млрд евро). Однако мировой кризис сбавил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами (в 2008 г. объем соглашений составил 24,8 млрд, а в 2009 г. – около 16 млрд евро).

Также в настоящее время наиболее активно партнерство государства и бизнеса осуществляется, в первую очередь, в реальном секторе экономике – в отраслях производственной инфраструктуры (в энергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве), т. е. отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества. Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется и в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение его общественными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности, привнесение своего рода товаров индивидуального потребления (private goods), создающих условия и предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов в традиционно государственной сфере экономики.

Представленный опыт реализации ГЧП-проектов в зарубежных странах говорит о высокой значимости данного механизма в развитии различных отраслей. Однако, несмотря на свой потенциал, существует масса сдерживающих факторов при реализации данных проектов: конъюнктура и внешняя среда проекта, вовлеченность государства, эффективное планирование и эксплуатация объекта, контроль и поддержка со стороны государства, эффективное структурирование и т. д. Одним из таких факторов, по мнению ряда специалистов, выступает финансирование ГЧП-проектов. В связи с этим, представляется необходимым рассмотреть особенности финансирования проектов государственно-частного партнерства в зарубежных странах.

В мировой практике существует достаточное количество финансовых механизмов, за счет которых осуществляется государственно-частное партнерство. Механизмы финансирования ГЧП-проектов формируются в зависимости от источников финансирования, основными из которых являются:

1) средства бюджетов разных уровней;

2) средства государственных предприятий и учреждений;

3) средства отечественного частного сектора экономики;

4) средства общественных и некоммерческих структур;

5) кредитные ресурсы финансово-кредитных учреждений;

6) эмиссия ценных бумаг совместных предприятий; средства зарубежных государственных и частных инвесторов;

7) средства физических лиц и другие источники (например, международные финансовые организации) [61].

Изучение представленных способов и моделей финансирования позволило нам систематизировать зарубежный опыт особенностей финансирования проектов государственно-частного партнерства (табл. 1.6) [45].

Таблица 1.6

Особенности финансирования ГЧП-проектов в зарубежных странах [59]

Если рассматривать по отраслям, то преимущественное финансирование в развитых странах (Австрия, Дания, Австралия, Израиль, Финляндия, Испания, Португалия, Бельгия, Греция, Южная Корея, Ирландия, Сингапур) получают ГЧП-проекты, связанные со строительством и реконструкцией автодорог. На втором месте с весьма значительным отрывом следуют отрасли здравоохранения, образования, водоснабжение и канализация.

В странах с переходной экономикой (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Украина, страны Балтии) преимущественное финансируются ГЧП-проекты для развития транспортной инфраструктуры: строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро и аэропортов [45].

В целом, сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах весьма разнообразны, это: финансовый сектор, общественный порядок и безопасность, недвижимость, образование и медицина, развитие инфраструктуры туризма, муниципальные услуги, телекоммуникации, транспорт и т. д. Эффективной реализации ГЧП-проектов в зарубежных странах способствовало влияние следующих факторов:

1) эффективная административная структура;

2) развитый частный сектор;

3) инвестиционный потенциал.