Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

2.1. Практика реализации ГЧП-проектов в России: основные формы и факторы их развития

Государственно-частное партнерство является объективно обусловленным трендом современного развития экономики. При этом механизмы ГЧП наиболее интенсивно необходимо использовать в реализации таких совместных проектов государства и частного сектора, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение внебюджетных ресурсов.

Однако реализация того или иного проекта зависит от ряда его факторов, определяющих интенсивность использования механизма государственно-частного партнерства и степень активности участия в проекте каждой из сторон. Рассмотрим специфику использования механизма ГЧП в разрезе субъектов Российской Федерации под влиянием ряда разнообразных факторов их определяющих.

В целом, интенсивность развития государственно-частного партнерства в субъектах РФ оценивается по методике оценки факторов, влияющих на развитие механизмов ГЧП при определении уровня потенциала региона, разработанной Центром развития государственно-частного партнерства. На основе результатов ежегодно проводимого анализа составляется рейтинг регионов по уровню развития ГЧП, цель которого – комплексная оценка потенциала субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.

На сегодняшний день составлены рейтинги регионов ГЧП за 2013–2015 гг., при сравнении которых можно выделить ряд существенных различий как в самой методике проводимого анализа, так и в его результатах.

При составлении «Рейтинга регионов ГЧП–2012/2013» проводилась оценка следующих факторов:

а) Организационно-правовая структура государственно-частного партнерства в регионе.

б) Опыт реализации проектов ГЧП.

в) Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов [53].

Каждый из представленных факторов характеризуется рядом параметров, положительные значения которых у субъекта РФ («идеального публичного партнера») рассматриваются частным инвестором как условие его привлекательности для инвестиций в ГЧП-проекты.

Однако данный методологический подход не учитывает инвестиционную емкость инфраструктурного сектора региона и в равной мере не отражает потребностей региона в частных инвестициях в инфраструктуру.

По сравнению с оценкой, проводимой в рамках «Рейтинга регионов ГЧП–2012/2013», в методику, применяемую при составлении рейтингов 2013/2014 и 2014/2015 гг. внесены следующие изменения:

– скорректированы базовые коэффициенты, используемые при оценке опыта реализации проектов ГЧП;

– развитость нормативно-правовой базы и опыт реализации проектов ГЧП оценены с учетом экспертных коэффициентов, основанных на качественном анализе конкретных нормативно-правовых актов и проектов.

В соответствии с методикой расчета уровня развития государственно-частного партнерства в регионе в 2014/2015 г., к основным факторам, определяющим такое развитие, являются:

1. Развитость институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства.

2. Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства.

3. Инвестиционная привлекательность субъекта.

Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах оценивался на основании анализа и специализированного подсчета проектов, реализуемых в рамках различных организационно-правых форм. Количество проектов в 2014/2015 гг. по сравнению с 2013/2014 гг. выросло многократно, в первую очередь за счет роста числа некапиталоемких муниципальных концессий и более ответственного отношения регионов к предоставлению информации.

Так в рамках исследования было проанализировано 586 проектов (для сравнения в 2013/2014 гг. в рамках исследования было проанализирован 131 проект), находившихся на различных стадиях от инициирования, до эксплуатации объекта (табл. 2.1).

Опыт работы с проектами ГЧП имеется в 68 субъектах Российской Федерации, в 17 субъектах Федерации нет проектов государственно-частного партнёрства даже на стадии инициирования.

Инвестиционная привлекательности регионов оценивалась в соответствии с данными Рейтингового агентства «Эксперт». Существующая экономическая ситуация негативно повлияла на инвестиционную привлекательность ряда субъектов. При этом средний уровень инвестиционной привлекательности регионов незначительно вырос.

Таблица 2.1

Виды ГЧП-проектов, реализованных в субъектах РФ [53, 56]

*Источник: составлено по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

Так, на конец 2013 г. средний уровень инвестиционной привлекательности субъектов Федерации в соответствии с методикой исследования составлял 4,105 балла, а по состоянию на 1 марта 2015 г. 4,129 балла (+0,5 п.п.).

Наибольший вес (относительный вес – 0,4) среди представленных факторов имеет «Организационно-правовая структура государственно-частного партнерства в регионе» («Развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе»). Это связано с тем, что в настоящий момент государственно-частное партнерство в России находится в стадии становления и развитость институциональной среды является наиболее важным компонентом для привлечения инвестиций в проекты ГЧП. При этом, под развитостью институциональной среды понимается комплекс условий, таких как: наличие нормативно-правовой базы в субъекте РФ, наличие ответственных органов власти или структурных подразделений (а также комиссий, советов, рабочих групп) по развитию ГЧП, планов развития ГЧП в субъекте, инвестиционных меморандумов и др.

По данному фактору следует отметить, что на начало 2014 г. законы о ГЧП приняты в 65 субъектах Российской Федерации. При этом «регионом-первопроходцем» в данном нормативно-правовом поле, как отмечалось выше, является г. Санкт-Петербург, где соответствующий закон был принят еще в 2006 г. (Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). В 2008–2009 гг. законы были приняты в республиках Алтай (Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай»), Дагестан (Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах»), Калмыкия (Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»), Тыва (Закон Республики Тыва от 2 ноября 2009 г. № 1552 ВХ-2 «Об участии Республики Тыва в государственно-частных партнерствах») и Удмуртская Республика (Закон УР от 9 октября 2009 г. № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах») [53].

В некоторых региональных законах имеют место нормы, конкурирующие с федеральным законодательством или противоречащие логике ГЧП. Например, в качестве форм ГЧП указывается договор подряда или государственный контракт с частным партнером, заключаемый в соответствии с долгосрочной целевой программой региона. В ряде регионов в качестве инструмента финансового участия субъекта Федерации за счет средств бюджета в реализации соглашения о ГЧП предусмотрен выкуп результатов деятельности частного партнера или осуществление выплат партнеру, связанных с выполнением партнером обязательств по предоставлению товаров, выполнению работ, оказанию услуг согласно условиям соглашения.

Еще один показатель развитости институциональной среды, на котором стоит остановиться отдельно – органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП.

В субъектах Российской Федерации управление государственным частным партнерством осуществляют различные подразделения органов исполнительной власти, наделенные таковыми полномочиями. Но в настоящее время действия уже сформированных подразделений в регионах не являются скоординированными, в виду отсутствия единой стратегии государства в области развития государственно-частного партнерства. Организационная рассредоточенность говорит о проблемах в управлении сферой ГЧП в РФ и в ближайшем будущем, так как отсутствует механизм развития государственно-частного партнерства как на уровне Федерации, так и на уровне регионов. Это в целом, затрудняет рост партнерских отношений между бизнесом и властью, и тормозит внедрение новых форм взаимодействия, а, следовательно, и развитие самого института государственно-частного партнерства.

В основе комплексного развития института государственно-частного партнерства в субъектах Федерации лежит успешное функционирование системы государственного и муниципального управления данным механизмом. Развитие ГЧП в субъектах требует формирования отдельной системы управленческих процессов, структур и распорядительных документов, а также соответствующей системы мер, включая выработку целей, задач и принципов, направлений развития и мероприятий по их достижению, формализованной в виде документов стратегического планирования.

Развитие системы государственного и муниципального управления государственно-частным партнерством свидетельствует о долгосрочном характере государственных планов относительно развития ГЧП, расширяет возможности реализации инфраструктурных проектов на принципах ГЧП, а также повышает интерес частного сектора к проектам ГЧП в субъекте РФ.

Такие структуры (органы) функционируют в 76 субъектах РФ из 85 (89,4 %), при этом эксперты оценивают работу только 10 из них на «хорошо», 2 – на «отлично» и остальных 64 на «удовлетворительно». К субъектам с наиболее развитой институциональной средой в сфере ГЧП (по 10-балльной шкале) относят: Ленинградскую, Ярославскую, Воронежскую и Самарскую области, Республики Коми, Саха, Удмуртия, Башкортостан, а также Хабаровский край Ямало-Ненецкий АО.

Также уровень развития институциональной среды в сфере ГЧП зависит от качественной проработки и учета специфики механизмов государственно-частного партнерства в документах стратегического планирования; уровня компетенций «проектных команд» в регионе; системного подхода к развитию сферы ГЧП в целом (наличие соответствующих планов и целевых показателей) на региональном уровне и прочее.

В ряде субъектов РФ состояние институциональной среды все еще остаётся неудовлетворительным, так как не закреплены функции уполномоченного органа по подготовке проектов государственно-частного партнерства. Отсутствие необходимой институциональной среды негативно влияет на перспективы привлечения инвестиций в проекты ГЧП и не позволяет выстроить единую государственную политику субъекта по развитию сферы ГЧП. Региональный центр ГЧП (РЦ ГЧП) будет обеспечивать квалифицированное сопровождение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по применению инструментов ГЧП для реализации стратегий отраслевого, регионального и муниципального развития. Для того чтобы решать поставленные перед ним задачи, данный центр должен представлять собой двухуровневую структуру в составе государственных органов исполнительной власти региона. Первым (нижним) звеном РЦ ГЧП является отдел в рамках профильного министерства или департамента правительства (администрации) субъекта РФ (далее – рабочий орган РЦ ГЧП). Рабочий орган РЦ ГЧП может быть создан путем преобразования имеющегося отдела или путем учреждения нового отдела при наличии возможности бюджета [59] .

Задачей отдела ГЧП будет являться проведение аналитической работы для выработки решений по вопросам развития ГЧП. Организация рабочего органа РЦ ГЧП не предполагает создания в обязательном порядке нового органа в структуре исполнительной власти региона. Полномочиями по управлению проектами ГЧП может быть наделен уже существующий орган исполнительной власти путем внесения изменений в положение о нем.

Вторым (верхним) звеном РЦ ГЧП является коллегия, а при отсутствии коллегии – правительственная комиссия, состоящая из руководителей министерств и ведомств, правительства (администрации) региона в подчинении главы региона (далее – коллегиальный орган). Созданный орган будет обладать возможностью разрешения межведомственных вопросов при организации ГЧП, относящихся к компетенции различных ведомств. В состав него могут входить представители федеральных органов государственной власти и государственных институтов развития, в том числе Внешэкономбанка. Коллегиальный орган будет действовать на основании положения, регламентирующего порядок его работы [35].

Рассмотрев основные организационные моменты по созданию РЦГЧП, стоит определить, какое место занимают органы государственного и муниципального управления по организации проекта ГЧП, а также деятельность РЦГЧП по каждому проекту.

При исследовании фактора «Развитость институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства» также анализировалось состояние объектов инфраструктуры, необходимой для реализации проектов ГЧП. Анализ проводился по 4 сферам, и в каждой сфере по ряду отраслей:

а) социальная сфера;

б) коммунальная сфера;

в) энергетическая сфера;

г) транспортная сфера [49].

Следующим по относительному весу (0,3) выступает фактор «Опыт реализации проектов ГЧП в регионе», который учитывается исходя из утверждения, что каждый последующий ГЧП-проект повышает соответствующие управленческие компетенции и позитивно влияет на развитие механизмов государственно-частного партнёрства в регионе.

Значительное увеличение числа концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной и энергетической инфраструктуры в муниципальных образованиях, населением, не превышающим 10 тысяч человек наблюдалось в 2014/2015 гг.

Качество проектов – это один из ключевых рисков развития государственно-частного партнерства на ближайшую перспективу, который может существенно притормозить дальнейшее развитие ГЧП в России. Из представленных проектов ГЧП 57 % реализуются, 24 % находятся на стадии разработки, 9 % – реализованы, 8 % представлены на конкурс и 2 % проектов приостановлено. Средний срок реализации проектов ГЧП составляет 12,7 лет. При этом 70 проектов (или 57 %) реализуются в форме концессии, 46 проектов (или 35 %) в форме регионального закона и 15 проектов (12 %) в формах, близких к государственно-частному партнерству, таких как: аренда с инвестиционными обязательствами (4 проекта), государственные закупки с отсрочкой платежа (6 проектов), контракт жизненного цикла (КЖЦ) – 5 проектов.

Суммарная стоимость проектов ГЧП (на всех стадиях реализации) составляет –1,044 трлн рублей. Общий объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП составляет – 913,4 млрд рублей (87 % от суммарной стоимости проектов).

В разрезе федеральных округов РФ можно отметить, что наибольшее число ГЧП-проектов реализуется в субъектах Сибирского федерального округа – 106 проектов, однако размер частных инвестиций (29,79 млрд руб.) меньше, чем в субъектах Южного федерального округа, где более 30 млрд руб. частного инвестирования приходится на 16 проектов (табл. 2.2).

Таблица 2.2

Реализация проектов ГЧП в разрезе федеральных округов РФ [53, 56]

*Источник: составлено по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

Наибольший объем частного инвестирования на реализацию ГЧП-проектов приходится на субъекты Центрального федерального округа (более 102 млрд рублей на 52 проекта), наименьший – в Северо-Кавказском федеральном округе (на 9 проектов приходится 655 млн руб.).

В данном контексте стоит отметить снижение объемов инвестиций, привлекаемых в проекты ГЧП не смотря на рост общего числа реализуемых проектов. По итогам 2014 года в рамках проектов ГЧП было привлечено 200,9 млрд рублей частных инвестиций. Наиболее активным из федеральных округов в этом плане стал Центральный федеральный округ.

Фактор «Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов» имеет относительный вес 0,3 и оценивается на основе данных рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России рейтингового агентства «Эксперт». Фактор имеет балльное значение, которое выставлялось на основе рейтинга инвестиционной привлекательности каждого субъекта.

Инвестиционная привлекательность в рейтинге оценивается по 2 параметрам: инвестиционный потенциал и инвестиционный риск. Инвестиционный потенциал состоит из 9 частных: трудового, финансового, производственного, потребительского, институционального, инфраструктурного, природно-ресурсного, туристического и инновационного. Интегральный риск – из 6 частных рисков: финансового, социального, управленческого, экономического, экологического и криминального. Вклад каждого частного риска или потенциала в итоговый индикатор оценивается на основе анкетирования представителей экспертного, инвестиционного и банковского сообществ. Минимальное значение «3D» – 1 балл; максимальное значение «1А» – 10 баллов.

Согласно данной методике, в группу с высоким потенциалом вошли следующие регионы: г. Москва (риск – 0,1194; потенциал – 15,3 %), Московская область (риск – 0,188; потенциал 6,1 %), г. Санкт-Петербург (риск – 0,175; потенциал – 5,5 %), Краснодарский край (риск – 0,171; потенциал – 2,7 %), Республика Татарстан (риск – 0,183; потенциал – 2,5 %), Свердловская область (риск – 0,232; потенциал – 2,6 %). Это связано с концентрацией большего числа всех производственных, финансовых и трудовых ресурсов.

В группу со средним потенциалом по итогам 2012–2013 гг. вошли 12 субъектов РФ. Два региона образовали группу 2А (средний потенциал – умеренный риск): Белгородская область (риск – 0,163; потенциал – 1,4 %), Ростовская область (риск – 0,185; потенциал – 1,9 %). Десять субъектов образовали группу 2В (средний потенциал – умеренный риск): Республика Башкортостан (риск – 0,236; потенциал – 1,9 %), Пермский край (риск – 0,305; потенциал – 1,8 %), Ханты-Мансийский автономный округ (риск – 0,238; потенциал – 1,7 %), а также Нижегородская (риск – 0,256; потенциал – 1,9 %), Самарская (риск – 0,226; потенциал – 1,9 %), Челябинская (риск – 0,264; потенциал – 1,8 %), Иркутская (риск – 0,247; потенциал – 1,5 %), Кемеровская (риск – 0,303; потенциал – 1,6 %), Новосибирская области (риск – 0,256; потенциал – 1,9 %) и Красноярский край (риск – 0,281; потенциал – 2,4 %) [25].

Остальные 65 субъектов Федерации образовали группу с пониженным и незначительным инвестиционным потенциалом. Результаты инвестиционного рейтинга регионов РФ за 2012–2013 гг. показали, что большая часть субъектов обладает пониженным и незначительным инвестиционным потенциалом с достаточно большим риском, что заставляет задуматься о принятии ряда государственных мер в данном направлении.

Тем не менее, за счет прироста в части реализации проектов и нормативно-правовой базы им удалось сохранить лидирующие позиции. Повышение инвестиционной привлекательности по итогам 2014 г. зафиксировано у Тульской области и Республики Башкортостан (улучшили позиции в рейтинге), а также у Курской области и Чеченской республики (положение существенно не изменилось). В остальном показатели субъектов по инвестиционной привлекательности остались на уровне 2013 г. [25].

Все рассмотренные факторы позволили сформировать соответствующие рейтинги субъектов РФ по развитию в них ГЧП в 2015 году [59].

Регионы Лидеры. Показатель 60–75 %. Опыт регионов по развитию ГЧП, представленных в ТОП-6 рейтинга, предлагается транслировать для представителей частного и публичного партнеров при подготовке проектов ГЧП. В первую очередь стоит выделить лидеров рейтинга: Санкт-Петербург и Республику Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью и имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов и развитую институциональную среду. Лидерами по количеству проектов являются Новосибирская, Свердловская и Нижегородская области. Нижегородская область стала лидером по развитости практики применения концессионных соглашений на территории РФ.

Регионы с высоким потенциалом. Показатель 45–60 %. Представленные в данном сегменте регионы характеризуются наличием относительно небольшого опыта реализации ГЧП-проектов (1–2 проекта), стабильной инвестиционной привлекательностью (6–8 баллов) и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления. К категории регионов с высоким потенциалом относится 17 субъектов РФ, развитие государственно-частного партнерства в которых находится на стабильно высоком уровне, это Пермский край, Ярославская область, Липецкая область, Самарская область и Ханты-Мансийский автономный округ, Пермский край и Республика Башкортостан. Представленные в данной группе регионы характеризуются качественным уровнем развитости институциональной среды, позволяющим системно применять механизмы государственно-частного партнерства (например, Воронежская и Ярославская области), высокой инвестиционной привлекательностью, и наличием обширной практики реализации проектов ГЧП.

Регионы со средним потенциалом. Показатель 35–45 %, на начало 2015 г. включены 16 регионов. Это регионы, в которых ГЧП характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП (в частности проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»), а также регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения частного инвестора. Лидерами по росту в данной группе по сравнению с предыдущим годом стали Владимирская область, Республика Саха, Республика Бурятия, Хабаровский край.

Регионы с низким потенциалом. Показатель 25–35 %, сюда вошли 28 регионов. Они характеризуются низким уровнем развития нормативно-правовой базы, влияющей на реализацию проектов государственно-частного партнерства (в среднем 4 балла), а также низким уровнем их инвестиционной привлекательности. Среди регионов данной группы можно выделить Саратовскую и Кемеровскую области. Первая значительно поднялась в рейтинге благодаря запуску новых концессий, в том числе, в сфере обращения с бытовыми отходами. Вторая занимает более низкую позицию, чем в прошлом году, в связи с проведением качественной оценки институциональной среды. К лидерам годового роста данной группы можно также отнести Республику Хакасия, улучшившую показатель развитости институциональной среды и запустившую концессии в коммунальной сфере.

Регионы с очень низким потенциалом. Показатель 5–25 %, относятся чуть менее 20 субъектов РФ. За исключением нескольких регионов, таких как Республика Алтай, Чукотский Автономный округ, Забайкальский край, Тюменская область и Северная Осетия, практика применения механизмов государственно-частного партнерства в субъектах данной группы отсутствует, а институциональная среда не развита. Исходя из этого можно говорить о том, что государственно-частное партнерство на территории страны развито не в полной мере. Тем не менее, в данном сегменте также есть положительная динамика – многие регионы, в частности Ямало-Ненецкий АО, Камчатский край, Забайкальский край, приступили к реализации пилотных проектов государственно-частного партнерства и при их успешной реализации могут рассчитывать на повышение в рейтинге.

На текущий момент к числу регионов с очень низким потенциалом относятся Республика Крым (77 место) и город Севастополь (81 место), тем не менее в данных субъектах РФ предприняты первые шаги для развития государственно-частного партнерства: проведено обучение государственных служащих специфике реализации проектов ГЧП в РФ, в стадии разработки находятся законы субъектов РФ об основах государственно-частного партнерства. Также стоит отметить что в Автономной Республике Крым ранее осуществлялась реализация 66 договоров концессий на основании Закона Украины от 16 июля 1999 г. № 997-XIV «О концессиях», тем не менее, большая часть из них не может быть перезаключена по причине несоответствия предмета заключенных соглашений, предмету, определяемому в ФЗ от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данные проекты были учтены при расчете уровня развития ГЧП республики Крым. Это позволяет высоко оценить потенциал роста уровня развития государственно-частного партнёрства в Севастополе и Республике Крым и видят большой потенциал для применения различных механизмов ГЧП для восстановления должного уровня инфраструктурной обеспеченности полуострова.

Исходя из проведенного анализа, можно отметить, что государственно-частное партнерство на территории страны развито не в полной мере, хотя имеются ряд положительных тенденций, что говорит о необходимости усиления взаимодействия с регионами «группы риска» по выстраиванию системной работы по развитию институциональной среды в сфере ГЧП. Однако, именно усилия региональных администраций из лидирующей части таблицы рейтинга при поддержке федеральных органов власти и институтов развития позволили, не смотря на вышеуказанные факторы, добиться роста, а не снижения общего уровня развития государственно-частного партнерства в России.

Дальнейший рост среднего уровня развития ГЧП в регионах России на 5–6 % в год в сложившихся экономических условиях возможен, только в случаи выполнения следующих условий [59]:

1) реализация в большинстве регионов комплексных практико-ориентированных программ обучения специалистов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, вовлеченных в процесс разработки и реализации проектов ГЧП, и как следствие, формирование эффективных проектных команд в регионах;

2) внедрение в регионах системного подхода к управлению проектами ГЧП, за счет регламентации процессов на каждом этапе от инициирования до мониторинга и контроля за ходом исполнения, и внедрения принципов проектного управления в работу соответствующих структур;

3) дальнейшее эффективное организационное, информационное, правовое и методическое сопровождение внедрения механизма частной концессионной инициативы;

4) реализация положений федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации»;

5) формирование и постоянное функционирование эффективных площадок по обмену опытом как позитивным, так и негативным, между регионами (запуск специализированного федерального портала, проведение соответствующих мероприятий в рамках федеральных округов и макрорегионов и пр.);

6) активизации отраслевых федеральных органов в части методического и организационного содействия проектам государственно-частного партнерства на местах. Все вышеуказанные меры будут способствовать ускоренному развитию государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации.