Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

2.2. Концессия как форма государственно-частного партнерства

Из всех форм ГЧП можно выделить основные и наиболее часто используемые в практике механизмы ГЧП. Одним из таких механизмов является концессия. Более чем в 120 странах мира в настоящее время используется механизм концессии в управлении государственной собственностью, особенно активно концессионные соглашения используются в дорожной сфере.

Слово «концессия» происходит от латинского concession – разрешение (англ. сoncession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку.

Концессия (концессионное соглашение) – форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.

В целом концессионные соглашения являются одной из возможных форм государственно-частного партнерства, специфика которой заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование.

В РФ Закон «О концессионных соглашениях» (№ 115-ФЗ) был принят 21 июля 2016 г. Цели данного закона: привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [47].

Необходимость использования концессии в регионах обусловлена тем, что важную роль в реформировании управления и успешном социально-экономическом развитии территории играют ресурсы земельной и иной недвижимости, имущество, находящееся в государственной собственности субъекта РФ, качество управления этими ресурсами и регулирования земельно-имущественных отношений в целом. В связи с этим на первый план выступает проблема недостаточно эффективного управления региональной собственностью. В перечень концессионных объектов могут входить: объекты социальной инфраструктуры, жилищно-коммунальной сферы, котельных, электрических сетей, а так же дороги и исторические объекты.

Заключение концессионных договоров не повлечет за собой дополнительных расходов бюджета, а позволит пополнить доходную часть бюджета за счет расширения базы налогообложения юридических и физических лиц. Рассмотрим основные составляющие концессии [47].

После принятия в 2015 г. ФЗ-224 с 1 января 2016 г. можно будет использовать и другие формы концессий и ГЧП, общепринятые в мировой практике (BOT, DBOT, BOO, BOOT, BBO, Оperation And Maintenance, LABV), представленные в табл. 2.3 [9].

Основы правового статуса концессий в Российской Федерации определены в следующих нормативно-правовых актах:

а) В российской практике Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (п. 13 ст. 3). В соответствии с законом, концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении [47].

Таблица 2.3

Сопоставление концессии и иных форм ГЧП*

*Источник: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»

б) Налоговый кодекс (часть первая – Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146–ФЗ и часть вторая – Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117–ФЗ) предусматривает особенности исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость (статья 174.1), налога на прибыль организаций и налога на имущество при заключении и исполнении концессионных соглашений.

в) Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. № 748 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения».

г) Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 257 – ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

д) Постановления Правительства Российской Федерации о типовых концессионных соглашениях в отношении:

– банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению от 15.06.2009 г. № 495;

– объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения от 14.02.2009 г. № 138;

– объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения от 09.02.2007 г. № 90;

– метрополитена и другого транспорта общего пользования от 22.12.2006 г. № 791;

– гидротехнических сооружений от 05.12.2006 г. № 747;

– морских и речных судов, судов смешанного (река-море) плавания, судов, осуществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков от 05.12.2006 г. № 746;

– речных портов, гидротехнических сооружений портов, объектов производственной и инженерной инфраструктур портов от 05.12.2006 г. № 745;

– объектов железнодорожного транспорта от 05.12.2006 г. № 744;

– систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-,тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения от 05.12.2006 г. № 748;

– аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов от 05.12.2006 г. № 739;

– по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии от 11.11.2006 г. № 673;

– объектов трубопроводного транспорта от 11.11.2006 г. № 672;

– объектов образования от 11.11.2006 г. № 671;

– автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств от 27.05.2006 г. № 319;

– аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов от 05.12.2006 г. № 739.

Концессия стала наиболее популярным механизмом ГЧП, и теперь само понятие концессии и ГЧП многие считают тождественными, ставя знаки равно между ними, т. е. говоря о концессии, подразумевают ГЧП, и наоборот.

Отметим наиболее привлекательные для инвесторов отличительные черты концессии (табл. 2.4).

Таблица 2.4

Отличительные признаки концессии

В статье 8 ФЗ № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях» указаны следующие права и обязанности концессионера и концедента. Несмотря на преимущества, которые дает механизм концессии, необходимо рассмотреть и ряд недоработок законодательного уровня, которые
необходимо исправлять в самое ближайшее время. Предполагается, что в скором времени произойдет реформировании законодательной базы по вопросам ГЧП [47].

По словам председателя Подкомитета по развитию ГЧП Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству Х. М. Салихова, основная идея законодательных инициатив – упрощение процедуры заключения концессионных соглашения в сфере деятельности организаций коммунального комплекса. Для этого предполагается внести следующие поправки в закон о концессиях (табл. 2.5).

Кроме того, требуется ликвидировать ограничения и запреты, снижающие привлекательность проектов для рынка и повышающие их стоимость для государства.

Таблица 2.5

Предполагаемые поправки к закону № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [50]

Рассмотрим порядок организации конкурсной процедуры, отбора концессионера и заключения концессионного соглашения. Процесс заключения концессионного соглашения подразделяется на три этапа:

Этап 1 – Принятие концедентом принципиального решения о заключении соглашения.

Этап 2 – Конкурсный отбор концессионера (включающих ряд последовательных и взаимосвязанных между собой стадий, начиная от сообщения о проведении конкурса и заканчивая определением его победителя).

Этап 3 – Непосредственно заключение соглашения посредством его подписания сторонами (включает исходящее от концедента предложение – оферту и его принятие – акцепт концессионером).

В типовом концессионном соглашении документе указаны предмет и объект соглашения, условия создания и (или) реконструкции объекта соглашения, порядок владения, передачи, пользования и распоряжения объектами имущества, порядок осуществления деятельности сторон по соглашению и т. д. общая схема реализации концессионного соглашения представлена на рис. 2.1 [32].

Рис. 2.1. Общая схема реализации концессионного соглашения (КС) [54]

Особенности применения концессионного соглашения:

– право собственности на объект соглашения остается у концедента на всем жизненного цикле проекта;

– возможность предусмотреть в соглашении гарантии минимальной доходности и компенсации затрат инвестора в случае возникновения различных событий;

– возможность предусмотреть в соглашении компенсацию расходов на создание и/или эксплуатацию объекта со стороны концедента, в том числе, включающую ожидаемую доходность и обслуживание займа по привлеченному финансированию;

– отсутствуют риски неисполнения концедентом своих расходных обязательств;

– обязательная эксплуатация объекта соглашения концессионером.

Отметим, что в основе концессионного соглашения лежит, прежде всего, властный акт государства или иного публичного образования. Хотя он и не является основой к возникновению прав и обязанностей, но как основополагающий элемент все же необходим, поскольку без него не возникнет само ГЧП и не сможет быть заключено концессионное соглашение.

Не менее важен вопрос и о самих переговорах, о заключении концессионного соглашения. Главная идея подобных переговоров – достижение баланса интересов на весь период его действия. Мы считаем, что как на федеральном, так и на региональном уровне должен быть разработан документ, который установил бы общие требования, единые указания и рекомендации по проведению переговоров и достижению взаимного согласия для концедентов всех уровней.

Для представителей органов исполнительной власти субъектов РФ можно выделить следующие существенные преимущества заключения концессионных соглашений:

– привлечение внебюджетных средств для строительства, реконструкции и эксплуатации дорогостоящих инфраструктурных объектов, а также ускоренное развитие группы объектов инфраструктуры в отсутствии достаточного объема бюджетных средств;

– использование управленческого опыта, технологий и профессиональных компетенций частного партнера для реализации технологически сложных инфраструктурных проектов;

– разделение рисков по развитию отдельных объектов публичной инфраструктуры с частным партнером;

– улучшение инвестиционного климата региона и привлечение инвесторов (в том числе иностранных) в развитие публичной инфраструктуры.

Наряду с понятием «концессионное соглашение» в целях наиболее объективной оценки опыта заключения концессионных соглашений на территории РФ, в исследовании, проведенном НП «Центр развития ГЧП» в 2013 г., было выделено понятие «концессионный проект».

Концессионный проект – создание (реконструкция) и последующее использование (эксплуатация) одного или более объектов государственной или муниципальной собственности на основе заключенных концессионных соглашений. В соответствии с проведенным Минэкономразвития России в апреле 2013 года мониторингом количества концессионных соглашений в Российской Федерации, от регионов была получена информация о 70 концессионных соглашениях, находящихся на различных стадиях реализации (конкурсная процедура, заключение, реализация, реализованные), а в 2014/2015 г. их количество увеличилось до 427 соглашений [54].