Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

2.3. Гарантии и риски государства и бизнеса при реализации ГЧП-проектов

Реализация проектов в рамках ГЧП всегда сопровождается рисками. Риск – неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации инвестиционного проекта неблагоприятных ситуаций и последствий (увеличение инвестиционных затрат, снижение прибыли и т. п.).

Теоретически внедрение ГЧП должно снижать риски государства и частного сектора. Сотрудничество власти и бизнеса позволяет существенно увеличить шансы на успех при реализации инвестиционных проектов. Сравнительный анализ преимуществ и рисков позволяет объективно оценить стратегию развития ГЧП и формирования пакета конкретных инвестиционных проектов. В связи с ограниченной распространенностью модели реализации инвестиционных проектов на базе ГЧП рассмотрение данной практики применительно к России встречает известные затруднения. В последнее время в экспертном сообществе сформировались подходы к оценке про-
ектных рисков [22].

Классификация рисков ГЧП

Для целей определения надлежащих способов и инструментов управления проектными рисками последние можно условно разделить на традиционные, характерные всем инвестиционных проектам, и специфические, возникающие для проектов, в которых участником выступает государство.

Итак, к числу традиционных рисков относятся следующие группы рисков:

1. Проектно-строительные риски, которые встречаются на этапе проектирования-строительства объекта и связаны с выбором технологии и ходом выполнения строительных работ:

а) риски, возникающие на стадии проектирования (например, задержка

согласования проектной документации, недостаточный уровень проработанности проекта);

б) технологические риски (использование недостаточно апробированных технологий содержит в себе риски, связанные с вводом объекта в действие, снижением производительности труда, трудностями эксплуатации);

в) риски техногенного и природного характера (например, геологические неожиданности, плохая оценка местных условий);

г) риски срыва поставок (например, невыполнение на должном уровне функций поставщиков, подрядчиков и пр.);

д) риск возрастания сметной стоимости проекта (например, вследствие возникновения непредвиденных расходов по проекту);

е) риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций (например, негативное воздействие на окружающую среду; недостаточный уровень технической безопасности проекта; непринятие проекта по идеологическим, культурным, религиозным, моральным, историко-архитектурным, национальным и иным мотивам; несоблюдение условий труда и неисполнение требований профсоюзного органа; ущемление прав человека, национальных меньшинств или других групп населения).

2. Финансовые риски, которые преимущественно могут возникнуть на этапе строительства объекта и связаны с условиями финансирования и способностью участников проекта соблюдать свои финансовые обязательства. Появление рисков данной группы приводит к необходимости изыскания дополнительного финансирования. Как показывает практика, финансовые риски не являются основными при реализации проектов ГЧП:

а) инфляционный риск (незапланированное повышение цен на оборудование и материалы, необходимые для реализации проекта);

б) риск изменения процентной ставки кредита (например, в кредитном договоре предусмотрена возможность изменения процентной ставки или задействованное финансирование на период строительства осуществляется по плавающей ставке);

в) риск изменения валютного курса (для контрактов деноминированных в иностранной валюте либо при использовании импортных поставок для проекта);

г) риск рефинансирования (невозможность добиться долгосрочного финансирования, приходящего на смену закончившегося).

3. Управленческие риски, которые возникают на стадии эксплуатации объекта, при этом риск смещается на объем выручки, производимой проектом, и на эксплуатационные затраты. Риски данной группы представляются значительными, потому что действуют в течение длительного срока, на который точность прогноза не может гарантироваться:

а) коммерческий риск (неверная оценка платежеспособного спроса, в частности, риск несоответствия фактической интенсивности движения расчетной);

б) риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования);

в) риск повышения эксплуатационных затрат (вследствие допущения управленческих ошибок, упущение или недооценка статей расходов, повышение цен на сырье или некоторые закупки, исключительных климатических условий и пр.);

г) форс-мажорные обстоятельства (стихийные бедствия и т. п.).

В категорию специфических рисков следует относить следующие группы рисков [9]:

1. Административно-политические риски, т. е. риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур и возникающие на всех этапах реализации проекта:

а) коррупционный риск;

б) бюрократический риск;

в) законодательный риск (вероятность изменения нормативноправовой базы в сфере (или в процессе) реализации проекта);

г) риск увеличения налоговой нагрузки (например, увеличение налоговых обязательств вследствие изменений налогового законодательства);

д) риск изменения приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или региона);

е) риск национализации, конфискации и иных аналогичных действий;

ж) риск досрочного расторжения (прекращения) контракта;

з) риск замены партнера в связи с административной реформой.

2. Риски публичного партнерства, т. е. риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнера в реализации совместного проекта, возникают на протяжении всего срока реализации проекта и, в первую очередь обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора:

а) риски правового обеспечения (например, длительный процесс согласования различных материалов по проекту, задержка при выдаче административных разрешений и/или предоставление в распоряжение участков застройки);

б) риск отсутствия межведомственной координации (отсутствие координации действий и различие интересов среди государственных ведомств);

в) риск ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства (например, сокращение (или прекращение) бюджетного финансирования вследствие изменения приоритетов или секвестирования бюджетных расходов);

г) риск неразграниченности полномочий между уровнями власти;

д) риск ограниченности возможностей выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;

е) риск избыточного контроля (например, вмешательство государства в реализацию финансирования и эксплуатацию проекта);

ж) риск тарифного и антимонопольного регулирования [12].

Частный партнер, как правило, несет следующие риски, связанные с проектированием, строительством и обслуживанием объекта инфраструктуры, являющегося предметом контракта государственно-частного партнерства:

– повседневные эксплуатационные и управленческие риски, связанные с задержками при получении разного рода необходимых разрешений, затруднениями, возникающими при осуществлении правоотношений с субподрядчиками, а также с различными превышениями планируемых расходов;

– риски, связанные со спросом на реализуемый объект или услуги, предоставляемые в соответствии с договором о государственно-частном партнерстве, а также риски, связанные с ожидаемыми доходами от эксплуатации объекта или предоставления услуг (риск неожиданно высокого или, напротив, низкого спроса по сравнению с первоначальными оценками состояния рынка);

– политические риски, которые могут быть следствием изменений в правительстве, изменений в направлениях государственной политики, особенно в области законодательного регулирования отношений, возникающих в рамках договоров о государственно-частных партнерствах, а также в сфере развития тех или иных областей инфраструктуры, вследствие коррупции, фаворитизма, нарушения договоров государством, а также вследствие различных затруднений, связанных с разрешением арбитражных споров;

– валютный риск, заключающийся в неожиданно происходящем значительном обесценивании, снижении стоимости либо, напротив, повышении стоимости денег (изменении курса валют), которое может оказать определенное негативное влияние на способность поставщика услуг осуществлять выплаты инвесторам.

Государственный партнер несет следующие риски:

– политические риски, заключающиеся в возможных изменениях государственной политики;

– риски банкротства, связанные с банкротством частной компании, объявляемом во время осуществления реализации проекта в рамках договора о государственно-частном партнерстве;

– риск, связанный с непредвиденными сложностями при приобретении земли, предназначенной для строительства на ней объекта инфраструктуры, а также с вопросами принудительного отчуждения земельных участков.

Управление рисками осуществляется в течение всего жизненного цикла проекта и призвано решить задачи идентификации и содержания рисков, предупреждения их возникновения, а также смягчения в интересах проекта.

Управление рисками проходит пять стадий (Public Private Partnerships. Risk Management. Queensland Government. 2002. P.7.):

1. Идентификация рисков. Выделение тех рисков, которые свойственны конкретному проекту.

2. Оценка рисков. Определение вероятности рисков, идентифицированных на предыдущей стадии, и их величины.

3. Распределение рисков.

4. Смягчение рисков. Меры по снижению рисков и вероятности их возникновения.

5. Мониторинг рисков.

Распределение рисков между различными участниками проекта является важным, поскольку влияет на стимулы деятельности частного сектора. В. Г. Варнавский утверждал, что каждый риск должен рассматриваться с трех позиций: как событие, которое может воздействовать на достижение целей проекта; с позиции вероятности совершения события (в процентах: незначительная – 0 %, низкая – 25 %, средняя – 45 %, высокая – 75 %) и степени этого влияния (например, по 10-балльной шкале) [12]. В результате становится возможным определить относительную стоимость отдельных рисков и грамотно отнестись к их распределению. Кроме перечисленных подходов к оценки рисков в законе 224-ФЗ установлены вероятностные отклонения (влияние рисков на затраты) (табл. 2.6).

В целях снижения рисков по реализации концессионного проекта рекомендуется предусмотреть [9]:

– резервы средств на непредвиденные инвестиционные и операционные расходы, обусловленные возможными ошибками проектной организации, пересмотром проектных решений в ходе строительства, непредвиденными задержками платежей со стороны партнёра или иных расчетов и т. п.;

– увеличение сроков выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ с целью создания резервов времени на случай непредвиденных задержек в реализации проекта (строительства);

– уменьшение объёмов производства (строительства), обусловленное отказами технологического оборудования, производственными и непроизводственными потерями т. д.

Выделяют пять основных подходов к управлению рисками [9]:

1. Избежание риска (если можно устранить причину возникновения риска или выбрать другую форму предоставления общественных услуг).

2. Предупреждение риска.

3. Страхование от риска (покупка плана страхования от рисков, которая повсеместно используется для финансирования рисков).

4. Передача риска тому участнику партнерства, который способен эффективнее управлять риском.

5. Принятие риска (принятие бремени потерь от риска, так как издержки на управление выше).

Таблица 2.6

Установленные законодательством вероятные отклонения (влияние рисков на затраты) [46]

Часто государственный и частный сектор используют разные методики оценки рисков. Так, например, публичный сектор в первую очередь оценивает социальную значимость проекта, уделяет внимание безрисковым его характеристикам. Частный же партнер при подсчете стоимости рисков склонен по максимуму включать все возможные рисковые премии.

В целях минимизации рисков, связанных с публичной стороной, должны существовать определенные гарантии частному партнеру. Такими гарантиями, например, в рамках концессионного соглашения могут выступать:

1. Государственная поддержка может быть выражена в форме защиты конкуренции. Это своеобразная государственная гарантия, выданная концессионеру, которая фактически запрещает развитие конкурирующих проектов в той же области инфраструктуры в течение определённого периода и на определенной территории, до определенного порога.

2. Гарантии в виде дополнительных источников дохода. Благодаря этой возможности концессионер способен диверсифицировать свои инвестиции посредством участия в иных концессиях в виде предоставления дополнительных услуг или осуществления иных видов деятельности.

3. Гарантии исполнения обязательств. Данный вид может иметь форму гарантии поставки необходимой для эксплуатации объекта соглашения продукции.

4. Гарантии от неблагоприятного изменения валютного курса является одной из форм гарантий от неблагоприятных действий правительства.

5. Гарантии от потерь в связи с изменением валютного курса являются одной из форм гарантий от неблагоприятных действий правительства.

6. Гарантии от экспроприации являются другой формой гарантий от неблагоприятных действий правительства. Их функция заключается в обеспечении компании-концессионера и ее акционеров от экспроприации без соразмерной компенсации.

Чем больше управленческих функций делегируется частному партнеру, тем большие риски относятся на его счет. Однако здесь есть особенность, состоящая в том, что субъекты частного сектора не в состоянии принимать на себя некоторые определенные риски, по которым возможности управления ими у субъектов частного сектора существенно ограничены. Вообще, как показывает практика, субъекты частного сектора более тщательно, заинтересованно и обдуманно относятся к вопросам оценки рисков. Учет этого обстоятельства способствует обеспечению оптимизации распределения рисков и обеспечения высокой эффективности управления рисками.