Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Государственно-частное партнёрство

Кочеткова С. А.,

3.1.  Государственно-частное партнёрство в системе инструментов стратегического управления субъектом РФ

Интенсивное развитие российской экономики в условиях глобализации и растущей международной конкуренции зависит от способности регионов успешно конкурировать на мировом рынке посредством использования новых подходов к социально-экономическому развитию. В последние годы в России идет поиск механизмов эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса в форме государственно-частного партнерства (ГЧП), приобретающие особую актуальность в условиях реализации кластерной политики. Значимость проблемы подчеркивается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где в качестве определяющего момента устойчивого экономического развития определено использование механизма государственно-частного партнерства.

Сущность стратегического подхода заключается в следующем.

Во-первых, регион рассматривается как организационная система, внешняя среда которой (национальная и зарубежная) становится не менее, а в ряде случаев более важной, чем внутренняя. Внешняя среда региона характеризуется неопределенностью и изменчивостью, неполнотой информации, таит угрозы и вызовы.

Во-вторых, чтобы выжить и развиваться в таких условиях, снизить неполноту информации, неопределенность и риски внешней среды, разрабатываются образ желаемого будущего (видение – vision, миссия, цели) региона и способы его достижения путем изменения региона и его окружения, т. е. стратегии. При этом цели соотносятся с ресурсами, возможностями, потенциалом региона.

В-третьих, поведение региона как организации направлено, главным образом, не на реагирование после случившегося, постфактум (устранение последствий, адаптацию к среде), а на предвидение, упреждающие действия. Поведение организации становится не только активным, но и проактивным.

В-четвертых, регион обеспечивает не просто экономический рост, а свое качественное изменение, т. е. социально-экономическое развитие.

Таким образом, развитие становится синонимом стратегического подхода, т. е. стратегический подход означает развивающий подход в условиях глобализации. Стратегический подход реализуется в стратегическом управлении.

Стратегическое управление регионом – это управление изменениями, развитием региона, обеспечивающее его конкурентоспособность в условиях глобализации на инновационной основе [63].

Особенности стратегического управления регионом определяются его сущностными чертами, назначением, миссией в составе государства, определяемыми необходимостью выполнения социальной функции в широком смысле этого слова как организации социума, жизни сообщества людей на определенной части государства, территории.

Субъектно-функциональный подход к региону позволяет дифференцировать его функции и синтезировать следующее понятие: регион – это государственно-территориальное образование, имеющее административные границы (иногда и государственные границы для приграничных или эксклавных территорий) и органы управления, в котором обеспечиваются: качество и уровень жизни людей (населения); условия ведения и развития предпринимательства; использование, воспроизводство и обновление территориального потенциала (экономического, социального, природно-ресурсного, научно-технического, инновационного, культурного и других видов потенциала) в интересах живущего и будущего поколений в рамках единого национального пространства.

Определение особенностей стратегического управления развитием региона основывается на исследовании его как системы и организации.

На базе системного подхода к региону можно выделить такие элементы региональной системы, как:

– активные: население, бизнес-сообщество, органы управления;

– пассивные: инфраструктура, институты, безопасность, экология.

Первые элементы являются носителями целей региона, вторые – обеспечивают их выполнение.

Исследование взаимосвязей этих элементов позволяет установить, что в региональной системе осуществляется преимущественно косвенное (опосредованное) управление, т. е. воздействие на объект управления через среду его обитания, жизнедеятельности. Содержание и методы стратегического управления на уровне региона существенно отличаются от управления бизнес-системами. Управление последними называют бизнес-администрированием в связи с прямым воздействием на объект управления, предполагающим обязательное исполнение решений вышестоящего звена. Специфика государственного стратегического управления заключается в косвенном воздействии на независимые субъекты через их внешнее окружение (среду обитания).

Среда региона создает мотивацию и условия для развития населения и экономических субъектов и включает цели, стратегии, институты, инфраструктуру, факторы производства и другие элементы. Она является средой развития и основным субъектом управления в региональной системе.

Организационный подход к региону дополняет и развивает системный подход, учитывает не только противоречивый характер целей его элементов, но и то, что в организационных системах управление осуществляется в трех формах:

1) как целевое воздействие;

2) как самоорганизация;

3) как организационный порядок.

Целевое управляющее воздействие можно классифицировать по уровню воздействия как внешнее (федеральное) и внутреннее (региональное); по способам воздействия – как прямое и косвенное; по видам воздействия – как административное, экономическое и другие.

Региональная самоорганизация включает два типа: самоорганизацию бизнес-систем на рыночных принципах; и самоорганизацию людей на базе социальных регуляторов.

Организационный порядок в регионе проявляется на двух уровнях: внутрирегиональном и внутриорганизационном. Внутрирегиональный порядок основывается на федеральной и региональной нормативно-правовой базе и нацелен на поддержание государственной, экономической, общественной и других видов безопасности региона. Организационный порядок внутри региональных организаций проявляется в административном распорядке, режиме, регламенте работы, организационной структуре.

Таким образом, субъектом стратегического управления выступают не только органы управления, но и другие самоорганизованные элементы региональной системы.

Понятийный аппарат стратегического управления развитием региона, предложенный в работах (Шеховцева, 2002; 2005), основывается на общих понятиях теории стратегического управления [63].

Стратегическое управление (СУ) представляет собой деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей организации и способов их достижения, обеспечивающих ее развитие в неопределенной, нестабильной внешней среде путем изменения и самой организации, и ее внешней среды.

Стратегическое управление – это непрерывный процесс выбора и реализации стратегий системы на основе прогноза внешней среды, распознавания проблем и гибких экспертных решений, направленных на создание и поддержание конкурентного преимущества организации. Стратегия – это комплекс установок, правил принятия решений и способов перевода системы из старого (существующего) положения в новое (целевое) состояние, обеспечивающее эффективное выполнение ее предназначения (миссии). Стратегия занимает двойственное положение. С одной стороны, она является последним звеном в цепочке целевых ориентиров: миссия – видение – цели –стратегия (целевой аспект), а с другой – начальным звеном в цепочке способов достижения целей: стратегия – стратегический план – программа – проект (реализационный аспект). С точки зрения целевого аспекта, стратегическое управление социально-экономическим развитием региона – это деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей и способов хозяйственного развития, роста уровня и качества жизни населения территориального образования путем прогрессивного изменения потенциала и структуры региона в соответствии с изменениями внешней среды. С точки зрения реализационного аспекта, стратегическое управление развитием региона – это деятельность по целенаправленному изменению условий воспроизводства экономических и социальных процессов жизнеобеспечения в регионе в соответствии с его миссией и целями в изменяющейся внешней среде.

Стратегия экономического развития региона – это система долговременных, наиболее важных целевых установок и мер в отношении уровня и качества жизни населения, производства и других отраслей народного хозяйства, формирующих валовой региональный продукт (ВРП) и его структуру, доходов и расходов, бюджета, налогов, инвестиций, цен и других элементов, обеспечивающих достижение поставленных целей [63].

В современных условиях формирования государственной и региональной экономической политики кластерный подход декларируется в качестве одной из базовых парадигм стратегического управления [23].

Кластерный подход – это несколько особый взгляд на традиционные проблемы того или иного региона. Не случайно по мере осознания места и роли кластеризации экономики в повышении конкурентоспособности территорий правительства и региональные администрации во всем мире инициируют и активизируют политику выращивания и развития кластеров. Эти тенденции стали укрепляться и в современной России [58].

В практике регионального управления кластерная модель реализации экономической политики рассматривается как один из наиболее эффективных механизмов повышения конкурентоспособности региона на основе модернизации его производственного сектора, активизации инновационной деятельности, создания условий для осуществления масштабных инвестиционных проектов.

Кластерная политика характеризуется, прежде всего, формированием взаимосвязей между экономическими субъектами – участниками кластера, упрощением доступа к новым технологиям, распределением рисков в различных формах совместной экономической деятельности, организацией совместных научно-исследовательских работ, совместным использованием знаний и основных фондов [37].

В толковом словаре Ожегова дается следующее определение: кластерная политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий» и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями [48].

По общим типам кластерную политику классифицируют на:

– политику посредничества – создание условий для конструктивного диалога внутри кластера;

– политику стимулирования спроса – формирование потребительских предпочтений в регионе;

– образовательную политику – формирование необходимых компетенций и подготовка кадров высокой квалификации в регионе;

– политика стимулирования внешних связей – устранение торговых барьеров;

– политика создания благоприятных структурных условий.

Так как, реализация кластерной политики зависит от территории и интересов ее участников, то она должна реализовываться на трёх уровнях: федеральном, региональном и уровне бизнес-структур (табл. 3.1).

Рассмотрим основные этапы реализации кластерной политики в РФ, которая берет свое начало с разработки методических рекомендаций по развития кластерных инициатив в регионах России в 2008 г. (Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации (Департамент стратегического управления (программ) и бюджетирования) «О реализации кластерной политики в Российской Федерации» от 26 декабря 2008 года n 20615-ак/д19).

На федеральном уровне.

1 этап – 2005 г. Стратегия развития науки и инноваций в РФ на период до 2015 года.

2 этап – 2012 г. Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 года.

Таблица 3.1

Реализация кластерной политики [55]

На уровне регионов – Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах РФ, кластерные программы. В этих документах определены цели, задачи и принципы кластерной политики.

В настоящее время формирование кластеров предусмотрено в нормативно-правовых актах инновационного законодательства субъектов РФ, как законы: регулирующие общие вопросы социально-экономического развития субъектов РФ; которыми утверждаются концепции и программы социально-экономического развития субъектов РФ; регулирующие развитие малого и среднего предпринимательства; промышленную политику и формирование промышленных зон; повышение инвестиционной привлекательности и реализацию приоритетных инвестиционных проектов; поддержку отдельных отраслей [30].

Следует отметить, что в законах, регулирующих инновационную деятельность, применение кластерной политики широкого распространения не получило: из 52 законов, принятых в 47 субъектах РФ, кластеры упоминаются только в законах двух регионов – Алтайского края и Новосибирской области (3,8 %).

В настоящее время реализуется 29 программ, 9 концепций и 2 стратегии инновационного развития. Формирование кластеров предусмотрено в 11 из них (27,5 % от принятых документов) [51].

Следует отметить, что недостаточно развита на уровне субъектов РФ законодательное закрепление механизмов кластерной политики.

При реализации кластерного подхода возникают проблемы, которые можно условно разделить на общие трудности и специфику социально-экономической обстановки в конкретном регионе.

На федеральном уровне следует выделить проблемы, как:

– основная особенность, осложняющая реализацию какой-либо кластерной политики – это существенные различия, наблюдающиеся между кластерами в зависимости от их отраслевой принадлежности, местоположения и внутренней организации;

– власти различного уровня пытаются заимствовать опыт «лучших практик» кластеризации, что приводит к формированию региональных и национальных политик с аналогичными целями и инструментами;

– повсеместное развитие кластеров с одной и той же специализацией;

– политизированность термина «кластер», использование кластера как современный модный бренд;

– реализация кластерной политики направлена на объединение и взаимоувязку интересов различных сторон, вовлечённых в процесс кластеризации;

– до настоящего времени в России отсутствуют комплексные кластерные программы, которые в развитых странах являются главным инструментом государства в сфере активизации развития кластеров.

Нам уровне регионов можно выделить следующие проблемы:

– эффективность проводимой в российских регионах кластерной политики сдерживается недостаточной степенью координации действий различных сторон, принимающих участие в формировании и реализации инновационной политики; что приводит к неритмичности выделения средств в течение срока создания кластеров и низким показателям отдачи вложенных средств.

– проблема закрепления кластерной политики в инновационном законодательстве субъектов РФ;

– высокая степень бюрократизации процесса принятия решений и слабое участие бизнеса в софинансировании инновационных проектов;

– слабая информационная поддержка при продвижении инвестиционного проекта в регионе;

– препятствием для развития государственно-частного партнерства является слабая вовлеченность частного бизнеса в процесс выбора направлений (приоритетов) научно-технической и инновационной деятельности, по которым органы исполнительной власти планируют партнерские отношения.

– неопределенность условий государственного контракта, когда государство в случае уменьшения бюджетного финансирования оставляет за собой право снижать объемы выделенных средств.

В качестве приоритетов развития кластерной политики следует выделить:

– совершенствование нормативно-правового регулирования, через законодательное закрепление механизмов кластерной политики на уровне субъектов РФ;

– внедрение новых форм информационного обеспечения, позволяющих выявлять и формировать инновационные кластеры;

– обеспечение информационно-аналитической поддержки кластеров, через создание агентств регионального развития осуществляющих консультации и услуги предприятиям-резидентам кластеров, а также мониторинг реализации кластерных инициатив;

– формирование организационной структуры управления кластерами и обеспечения эффективной организации бизнес-среды, через создание условий (активное поощрение инновационного развития и модернизации инновационного развития корпоративных структур) в которых участники кластера должны конкурировать за кадры, квоты и др.

– обеспечение устойчивого развития существующих и стимулирование появления новых кластерных инициатив;

– разработка методики оценки эффективности развития кластеров в субъектах РФ, посредством разработки критериев оценки;

– формирование системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для нужд региональных кластеров, через привлечение квалифицированных специалистов из других регионов и стран, а также обеспечение тесного взаимодействия отраслевой и вузовской науки со специалистами предприятий кластеров [57].

Применение механизмов ГЧП в кластерном развитии регионов способно обеспечить возможность осуществления общественно значимых проектов, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного в условиях рынка, чем государственные институты. Применение механизмов партнерства государства и бизнеса способно обеспечить снижение нагрузки на бюджет благодаря привлечению частных средств и переложению части затрат на пользователей (коммерциализация предоставления услуг), возможности привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышению качества обслуживания конечных пользователей.

Таким образом, можно сказать, что государственно-частное партнерство – это метод оптимального решения органами государственной власти и местного самоуправления стоящих перед ними задач развития. Путем привлечения государством в качестве партнеров – частных инвесторов финансирующих организации.

Основными причинами использования механизма государственно-частного партнерства являются:

1) использование обязательств органов власти по развитию общественной инфраструктуры;

2) повышение доступности и улучшения качества оказания услуг;

3) повышение эффективности использования бюджетных средств;

4) привлечение внебюджетных инвестиций и компетенций частно-
го сектора;

5) соблюдение сроков и смены строительства;

6) создание условий для экономического роста;

7) внедрение инноваций.

Регион получает инструмент, стратегию и перечень реальных, готовых к запуску проектов с заинтересованными инвесторами, а также значительно улучшает инвестиционный климат и привлекает новые проекты. Решения для региона:

1. Стратегия развития региона, отраслевые программы и мастер-планы развития одобренные федеральными властями.

2. Перечень реальных, проработанных, готовых к запуску проектов и механизмов их реализации.

3. Инвесторы (российские и зарубежные), готовые участвовать в развитии региона.

4. Ресурсы финансовых институтов и федерального бюджета на развитие регионов.

5. Управление регионом на новом уровне, применяя современные информационные технологии, департамент стратегического планирования, корпорацию и фонды развития.

6. Возможность заменить на инвестиционные проекты многие бюджетные затраты.

Основными сферами применения ГЧП в регионах РФ являются: транспорт (автодороги, мосты, развязки, скоростные трамваи, железнодорожные пути, вокзалы, аэропорты, порты), управление отходами (мусороперерабатывающие заводы, перевалочные пункты, полигоны), энергоэффективность, вода, подготовка территории, социальное развитие, информатизация и государственное управление, безопасность и правопорядок.

Таким образом, для реализации кластерных инициатив в субъектах РФ и успешной практики ГЧП необходимо наличие эффективной административной структуры, развитие частного сектора и инновационной среды. Решение этой проблемы возможно путем разработки комплекса практических мер по развитию системы ГЧП и концептуальному обоснованию предложений по совершенствованию данного механизма на уровне субъектов Российской Федерации. Необходимо: Во-первых, формирование и нормативное закрепление концептуальных основ развития ГЧП посредством разработки структурной модели государственно-частного партнерства и обоснование ее структурных элементов. Во-вторых, разработать Концепцию развития ГЧП на уровне региона с описанием основных ее разделов. В-третьих, создать специальный орган по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП – Региональный центр государственно-частного партнерства. В-четвертых, подготовить квалифицированные кадры в сфере ГЧП через взаимодействие с ведущими научно-образовательными учреждениями региона.

Предложенный концептуальный подход к развитию системы ГЧП на уровне субъектов РФ будет способствовать обеспечению достижение баланса интересов всех субъектов экономической деятельности в регионе (государство-предприниматели-население).