Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
1. Вместо введения. Управлять настоящим можно только из будущего
Основная проблематика социальных исследований рубежа 20 и начала 21 века вращалась вокруг острых общественно-политических и социально-экономических тем. Понятно, что перманентные кризисные явления в основных сферах общественной жизни России того периода откладывали прямой отпечаток на весь комплекс проводимых академических исследований в сфере государственного и муниципального управления. На первый план вышел социологический анализ протестных настроений, процессов криминализации общества, терроризма, социального неравенства, коррупции, межнациональных конфликтов. Требовался постоянный мониторинг социальной ситуации в стране, и была необходима практически мгновенная аналитическая реакция на происходящие события. Методологическая и теоретическая рефлексия в этом случае отходила на второй план, а в иных случаях уступала место некой «социологической публицистичности» – предоставлению информации без глубокого ценностно-целевого анализа. Отсутствовала тесная связь социального мышления с экспертными запросами со стороны административно-политической элиты, и наоборот. Государственное и муниципальное управление носило во многом пассивный характер.
Локус контроля административно-политической элиты до конца 90-х годов имел по преимуществу внешний, экстернальный характер, в значительной мере снимающий с нее ответственность за происходящие события в обществе. Уже в начале 10-х годов 21 века был продемонстрирован реактивный характер государственного и муниципального управления. Он был связан с тем, что административно-политическая элита отслеживала симптомы негативного состояния дел в системе государственного управления: конфликт интересов, коррупцию, отсутствие мотивации и интереса к высокоэффективному труду, неумение, а иногда и нежелание даже через систему кадрового резерва привлекать на работу специалистов своего дела.
Локализация управленческого контроля была сконцентрирована преимущественно на анализе внешних причин, которые приводили к негативным, непредсказуемым результатам, и поиске средств и методов купирования этих причин. Рефлексия над своими собственными управленческими действиями и ценностями носила импульсивный, непроизвольный, а порой – непродуманный характер. Основное внимание было уделено анализу прошлого, которое приводило к непредсказуемости и малой структурированности настоящего.
Внешний локус контроля административно-политической элиты обусловил то, что причину отечественных кризисов видели в устройстве социального мира как такового, а не в тех способах, средствах и операциях, которые производились и избирались субъектами управления. Рефлексия над ценностно-целевыми установками управленческой деятельности носила популистский характер или вообще отсутствовала.
Но постепенно на первое место ставятся не вопросы прошлого и настоящего, а вопросы будущего, вопросы, связанные с новой моделью общества, где государство как социальный институт оказывается одним из гарантов успеха каждого гражданина. Переход административно-политической элиты к интернальному локус-контролю государственного и муниципального управления приводит к поиску внутреннего источника процветания и развития общества, а вместе с этим обозначает превентивный характер государственных и муниципальных управленческих решений. Такой общий для всех социальных слоев и страт источник процветания был найден – развитие человеческого потенциала и человеческого капитала.
Идея о смене отечественных приоритетов общественного развития прозвучала в научных исследованиях еще в начале 2000 годов [27]. По существу такой внутренний локус контроль, взятый вместе со сменой приоритета общественного развития, говорит о постиндустриальном взгляде не только на общество, но и на институты государственного и муниципального управления. Постиндустриальную характеристику начинает получать и будущее социальное государство, и его основные институты: здравоохранение, образование, наука, семья, пенсионное обеспечение. Объективным основанием расширения поля рефлексии стал тот факт, что индустриальный уклад исчерпал свои основные возможности главного драйвера развития общества, и вместе с этим вся социальная сфера начинает качественно изменяться под интересы и потребности инновационных социальных страт и групп. Особый исследовательский интерес начинает вызывать то, как различные социальные группы относятся к новой постиндустриальной модели общества, к принимаемым государством управленческим решениям, к степени участия местного самоуправления в расстановке общественных приоритетов; пристальное внимание обращается на то, какими ценностями руководствуются субъекты государственного и муниципального управления в повседневной практике. Речь идет уже не об этике и этикете государственных и муниципальных служащих, а о том, как представлены моральные ценности в принятии соответствующих государственных решений, какое место они занимают в иерархии ценностей.
Внутренний локус-контроль административно-политической элиты направлен на повышение качества государственного управления и местного самоуправления. Показателем успешности этого контроля выступает рост качества человеческого потенциала во всех сферах общественной жизни. В глобальной мировой конкуренции рост национального человеческого потенциала и человеческого капитала – главные показатели качества государственного и муниципального управления. Одним из приоритетных направлений деятельности государства постиндустриального типа выступают формирование, сохранение и развитие национального человеческого потенциала, его экономической формы – человеческого капитала и создание условий притока человеческого потенциала в страну с целью реализации национальных интересов и интересов мирового сообщества в целом.
Формирование, сохранение и развитие национального человеческого потенциала и человеческого капитала вызывает к жизни новые средства и методы – проектное управление. «Проектное управление – это особый вид управленческой деятельности, в основе которого лежит предварительно разработанная модель действий по достижению какой-либо конкретной цели» [35, c. 184].
Политика устойчивого развития, утвержденная Правительством РФ, предполагает использование эффективного инструментария государственного и муниципального управления. Человеческий потенциал и человеческий капитал пойдет туда, где качество государственного управления будет выше. Сильное социальное государство приводит к притоку человеческого потенциала и человеческого капитала со всех рынков труда, а слабое – к оттоку. Только сильное социальное государство способно создать надежную экономическую, социальную, правовую основу превращения человеческого потенциала в человеческий капитал. Постиндустриальная проблематика приводит к необходимости разработки вопросов, касающихся человеческого потенциала и человеческого капитала и в муниципальных образованиях, так как именно здесь осуществляется на практике превращение человеческого потенциала в человеческий капитал.
На сегодняшний день организационная структура и функции органов государственной власти и муниципального управления построены так, что они ориентированы на стабильность и функционирование. В то же время скорость изменений внутренней и внешней среды значительно превышает скорость управленческих реакций на вызовы, обусловленные ситуациями. Управленческие решения федерального и регионального уровней начинают отставать от потребностей социальной практики. В результате стабильность и функционирование превращаются в социальную инертность. Такая дисфункция системы весьма характерна для классического типа бюрократической культуры государственного и муниципального управления. В ситуации доминирования режима функционирования в ущерб режиму развития «простым» повышением бюджетных ассигнований в сферу государственного и муниципального управления не решить проблемы их эффективности. В настоящее время требуется структурная перестройка государственного и муниципального управления. Цель ясна – развитие человеческого потенциала и человеческого капитала, известны и средства – путем развития здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, т. е. социальной сферы.
Структурная перестройка системы государственного управления достигнет своих целей только тогда, когда управленческие решения федерального и регионального уровня получат своё воплощение в повседневной жизни местных сообществ, т. е. на уровне местных образований в повседневной жизни людей. Совмещение стратегического и тактического уровней управления происходит в рамках системы местного самоуправления. Именно здесь локализована проблема, институциональное решение которой открывает возможность качественного улучшения системы государственного и муниципального управления на основе развития человеческого капитала. Целью проектов в местных образованиях выступает достижение какого-либо социального эффекта (повышение уровня качества жизни местного сообщества, изменение образа жизни, решение социальных проблем, привлечение человеческого капитала и т. д. ).
Смена приоритетов общественного развития с индустриального типа на постиндустриальный позволяет рассмотреть проектное управление как инструмент повышения эффективности муниципального управления в инновационном контексте и перейти к активному управлению местным сообществом. Необходимо раскрыть возможности проектного управления в муниципальных образованиях с учетом постиндустриальной перспективы как инструмента формирования, функционирования и развития человеческого потенциала и человеческого капитала местного сообщества. Решение данной задачи открывает перспективу организации такой системы местного самоуправления, которая будет проактивной: она будет располагать необходимыми и достаточными средствами и инструментами воздействия на развитие муниципального образования, создаст систему управления знаниями местного сообщества на основе мониторинга текущих ситуаций, сможет корректировать исполнение проектов, контролировать риски и развивать мощную систему коммуникаций.