Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
8. Нормативно-правовая база проектного управления в муниципальных образованиях
Проектная деятельность в муниципальных образованиях осуществляется в рамках муниципального права. Предметом муниципального права выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации, функционирования и развития местного самоуправления. Проектное управление, реализуемое в местных образованиях, участвует в формировании особой правовой реальности местного самоуправления. Эта реальность управления проектом в муниципальных образованиях в рамках муниципального права может быть осмыслена в трех формах: классической социальной онтологии (концепции юснатурализма и юспозитивизма, которые представляют собой рационалистический и эмпирический варианты классического философского-правового натурализма), неклассической социальной онтологии (интегративные концепции синтеза конкурирующих правовых теорий) и постнеклассической социальной онтологии (интегральные концепции герменевтико-коммуникативных теорий права). Классический, неклассический и постнеклассический типы правопонимания одновременно с этим связаны и с воспроизводством правовой реальности в муниципальных образованиях. Хотя в юридической науке идут споры о правомерности выделения трех типов рациональности по аналогии с естественными науками в силу «человекоразмерной» специфики социальной онтологии, тем не менее можно сконструировать ряд сопоставимых между собой основных показателей различных типов правопонимания, при этом понимая меру условности абстракции и идеализации любой теоретической модели.
Для классического типа правопонимания характерны следующие базисные черты, которые применимы к проектной деятельности в муниципальных образованиях:
1) объективистская интерпретация реальности муниципального права;
2) представление о субъекте как независимом наблюдателе, которому из некой абсолютной точки отсчета местного самоуправления
прозрачны все явные и тайные уголки муниципального образования (принцип феноменологической прозрачности бытия местного самоуправления), хотя в рамках местного самоуправления таких субъектов не один, а несколько – муниципальные органы и должностные муниципальные лица, а также местное сообщество, которое всегда внутренне дифференцировано и представляет собой систему разнообразных социальных групп с разной степенью лидерства в местном сообществе (в силу объективной множественности субъектов правопонимания в самоуправлении возникает идея понимания права как коммуникации, но реализуется эта идея в полной мере в неклассическом и постнеклассическом типе правопонимания);
3) методы, способы, действия, которые оказывают влияние на развитие местного самоуправления, редуцированы к «повелению суверена» или безличностному «правопорядку»;
4) корреспондентская теория истины, когда истиной объявляется только одна единственная теория правопонимания, а все другие теории, которые не принадлежат абсолютному наблюдателю, отрицаются (или преследуются в соответствии с правовыми нормами);
5) классический тип правопонимания не учитывает социокультурной обусловленности местного самоуправления и муниципального права;
6) принятие управленческого решения в силу жесткого детерминизма имеет только одно верное решение.
Для неклассического типа правопонимания характерны следующие базисные черты:
1) процессуальный характер правовой интерпретации реальности в силу того, что местное самоуправление является сложной саморегулирующейся системой на основе развитой коммуникации;
2) рефлексия над методами, действиями и операциями различных субъектов местного самоуправления в соответствии с идеалами и нормами конструирования реальности правопонимания в границах выделенной, данной полисубъектности;
3) когерентная теория истины как результат согласования результатов рефлексии над нормами и правилами взаимодействия различных субъектов местного самоуправления в отношении с саморегулирующейся реальностью, на которую направлено их правопонимание;
4) открытый, незавершенный характер правового знания в силу процессуального характера правовой интерпретации реальности местного самоуправления;
5) зависимость правопонимания от социокультурных черт местного сообщества, качества человеческого потенциала и человеческого капитала, различия внешнего и внутреннего социального пространства местного самоуправления;
6) право понимается как инструмент принятия одного из нескольких вариантов равноправных управленческих решений в силу вероятностной причинности, но этот выбор обусловлен свойствами муниципальных образований и рефлексией над нормами и идеалами, т. е. допускаются вариации только в заданных рамках, обеспечивающих воспроизводство внутренней интеграции местного самоуправления и адаптацию к внешней среде за счет развития человеческого потенциала и человеческого капитала местного сообщества.
Для постнеклассического типа правопонимания характерны применимые к проектной деятельности в муниципальных образованиях следующие базисные черты:
1) процессуальный характер правовой интерпретации реальности в силу того, что местное самоуправление является сложной самоуправляемой системой с развитой коммуникацией между различными уровнями самоорганизации и внутри каждого уровня;
2) рефлексия над ценностно-целевыми ориентациями различных субъектов местного самоуправления при переходе от одного уровня самоорганизации к другому с целью повышения синергетического эффекта местного самоуправления и развития человеческого потенциала и человеческого капитала;
3) конвенциональная теория истины как итога согласования результатов рефлексии над ценностно-целевыми структурами деятельности при переходе от одного уровня самоорганизации к другому при сохранении инструментального значения когерентной теории истины внутри того или иного уровня самоорганизации;
4) открытый, незавершенный характер правового знания в силу многоуровневости процессуального характера правовой интерпретации реальности муниципального образования;
5) зависимость правопонимания от социокультурных черт местного сообщества, качества человеческого потенциала и человеческого капитала на разных уровнях самоорганизации местного самоуправления и различия внешнего и внутреннего социального пространства местного самоуправления;
6) право понимается как инструмент принятия соответствующих решений при фазовых переходах от одного уровня самоорганизации к другому на основе результатов рефлексии над ценностно-целевыми ориентациями субъектов местного самоуправления.
Институционализация местного самоуправления в сложную самоорганизующуюся, а впоследствии в самоуправляемую систему, социальная формализация результатов рефлексии над нормами и идеалами проектных действий и методов, переход целостно-целевой ориентации субъектов местного самоуправления в правила и нормы, нормативно-правовое и методическое обеспечение этого процесса в обязательном порядке требует привлечения экспертного сообщества вместе с существенным повышением качества человеческого потенциала и его экономической формы – человеческого капитала муниципального образования.
Дадим характеристику ситуации, которая сложилась на сегодняшний день в нормативно-правовом обеспечении проектной деятельности в муниципальных образованиях. Задачей первостепенной важности в реализации проектного управления на уровне местного самоуправления выступает разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей проектную деятельность в муниципальных образованиях. Все более активно внедряя проектное управление в свою работу взамен процессных методик, администрации муниципальных образований опираются на федеральные документы – Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: приложение к распоряжению Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ и Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» от 15.10.2016 г. № 1050.
Методические рекомендации детально описывают модель и порядок внедрения проектного управления (поквартальный период внедрения с общим плановым сроком внедрения в один год), вплоть до предоставления Типового плана мероприятий по внедрению проектного управления в органе исполнительной власти. Даны формализованные типовые шаблоны нормативных методических документов для их внедрения, а именно: Паспорт проекта, План-график проекта, Отчет по проекту.
Определена структура паспорта проекта – документа, содержащего базовую информацию по проекту и включающего наименование проекта, состав участников, основания для инициации, цели, задачи, результаты, критерии успеха, период реализации, риски, взаимосвязь с другими проектами, План контрольных событий. Нормативно закреплена структура плана-графика проекта как обязательного документа, фиксирующего блоки мероприятий, мероприятия, контрольные события по проекту, связи между ними, а также ответственных исполнителей, сроки реализации мероприятий и достижения контрольных событий. Контрольные события могут быть двух типов – тактического уровня (из Паспорта проекта) и оперативного уровня (промежуточные контрольные события).
Предписана надлежащая структура Отчета по проекту, которая включает в себя информацию о фактическом достижении контрольных событий, прогнозе достижения контрольных событий, причинах их не достижения, нарушении сроков, рисках проекта и способах их снятия/минимизации, ключевых результатах, достигнутых за период, открытых вопросах, требующих решения руководства, а также информацию по исполнению бюджета.
Представлено Типовое положение по управлению проектами, которое определяет принципы и порядок управления приоритетными и внутренними проектами. Разработана система управления мотивацией участников проектов, цель которой улучшение качества выполнения проектов за счет повышения эффективности работы участников проектов, эффективного взаимодействия различных подразделений, участвующих в проекте, высокого уровня дисциплины. Предложена концепция организационной поддержки проектной деятельности путем создания проектных ролей, специализированных структурных подразделений и коллегиальных органов в рамках организационной структуры органа исполнительной власти.
Предлагаются такие структурные подразделения поддержки проектной деятельности, как Проектный комитет, Проектный офис, функциональные проектные офисы, проектные офисы на уровне отдельных проектов.
В Методических указаниях представлены Типовые положения о Проектном комитете и Проектном офисе. Говорится о важности технологической поддержки проектной деятельности, основным инструментом которой является информационная система управления проектами, и выделяются функциональные роли в организации информационного сопровождения управления проектами. В Методических указаниях представлена понятийная база проектного управления для обеспечения единообразия подходов в рамках проектного управления всех органов исполнительной власти.
Другой основополагающий документ федерального уровня, на который опираются в своей деятельности по внедрению проектного управления администрации муниципальных образований, – это Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» от 15.10.2016 г. № 1050. Оно устанавливает порядок организации проектной деятельности в рамках реализации приоритетных проектов (программ) и их портфелей, а именно: определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения проектов (программ). Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне, руководствуясь данным Положением.
В соответствие с Положением, с целью руководства приоритетными проектами формируются органы управления трех типов: постоянные органы управления проектной деятельностью (президиум совета, федеральный проектный офис, ведомственные координационные органы, проектные офисы федеральных органов исполнительной власти), временные органы управления, реализующие приоритетные проекты (кураторы, проектные комитеты, функциональные заказчики, старшие должностные лица, руководители проектов, администраторы проектов, руководители рабочих органов проектов, рабочие органы проектов, участники проекта) и обеспечивающие/вспомогательные органы управления проектной деятельностью (общественно-деловые советы, экспертные группы, центр компетенций проектного управления).
Функции федерального проектного офиса закреплены за Департаментом проектной деятельности Правительства России. Центром компетенций проектного управления определён Научно-образовательный центр проектного менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
К субъектам, по инициативе которых разрабатываются и инициируются предложения по приоритетным проектам (программам), относятся
1) федеральные органы исполнительной власти (действуют по собственной инициативе, а также в соответствии с поручениями и решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решениями президиума Совета;
2) рабочие группы, специально формируемые по решению президиума Совета или проектного комитета по соответствующему направлению, действующие по результатам анализа итогов проведения экспертно-аналитических мероприятий;
3) заинтересованные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, научные и другие организации.
Положение определяет содержательную структуру предложения по приоритетному проекту (программе): оно должно содержать идею приоритетного проекта (программы), описание проблем, цели, конкретные результаты и показатели, базовые подходы к способам реализации результатов, обоснования оценки сроков, бюджета, рисков и иные сведения о приоритетном проекте. Инициатор представляет предложение по приоритетному проекту (программе) в федеральный проектный офис, и в Положении подробно описывается процедура работы Федерального проектного офиса с предложением, возможные варианты оценки Федеральным проектным офисом проекта. В случае поддержки Федеральным проектным офисом проекта требуется паспорт проекта.
После утверждения паспорта приоритетного проекта (программы) разрабатывается план проекта(программы), и Положение указывает состав документов плана.
На основе Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти и Положения «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» субъекты Российской Федерации разрабатывают собственную нормативную базу с учетом региональной специфики и кадрового потенциала для организации проектного управления.
Пилотный проект по запуску проектного управления был осуществлен в Белгородской области, и нормативная регламентация данной сферы была произведена в 2010 году. Основным нормативным актом стало Постановление Правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. № 202-пп «Об утверждении Положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области» [15]. В утвержденном данным Постановлением Положении определяются условия и порядок применения принципов управления проектами, реализуемыми органами исполнительной власти и государственными органами на территории Белгородской области. Представлены основные понятия, характеризующие сферу управления проектом, субъекты деятельности, а именно: координирующий орган проекта, заказчик и исполнитель проекта, группа управления проектом, руководитель и куратор проекта, рабочая группа проекта, оператор мониторинга проекта и прочее. Положение определяет порядок формирования организационной структуры проекта и ее расформирования при его закрытии. Положение предусматривает наличие кадрового резерва проектного управления, который предписано формировать Департаменту кадровой политики Белгородской области для оперативного и качественного составления рабочих групп проектов, а также для сохранения кадрового потенциала проектной деятельности после закрытия проектов.
Основное число проектов реализовано в Белгородской области в рамках государственно-частного партнерства, и в настоящее время база проектов, реализованных в Белгородской области, составляет более 1700.
В практике Белгородской области к работе по управлению проектами были привлечены не только органы исполнительной власти субъекта, но и все муниципальные образования области, в которых сформированы проектные офисы [71]. Муниципальные образования действовали по единым стандартам, руководствуясь в своей деятельности нормативными актами субъекта РФ.
В Архангельской области, реализуя Положение о системе управления проектной деятельностью в исполнительных органах государственной власти Архангельской области, утвержденное указом Губернатора Архангельской области от 19 июля 2016 года № 80-у, разработали Методические рекомендации по внедрению проектных методов управления на уровне муниципальных образовании [13]. Аналогично действуют и в других территориях.
Вместе с тем администрации муниципальных образований самостоятельно разрабатывают Положения по управлению проектами. Например, администрация Приволжского муниципального района Ивановской области постановлением от 06.02.2017 № 73-п «Об утверждении положения по управлению проектами в органах местного самоуправления Приволжского муниципального района и подведомственных учреждениях» создала нормативно-методическую базу своей деятельности. Нормативно закреплены этапы проектного управления в органах местного самоуправления Приволжского муниципального района и подведомственных учреждениях как состоящие из следующих процессов: инициация проекта; планирование проекта; исполнение проекта; управление изменениями проекта; контроль реализации проекта; завершение проекта [14].
Представлены критерии оценки проектной деятельности, в числе которых
1) Актуальность результатов проектной деятельности в масштабах Приволжского муниципального района.
2) Реализация мероприятий по нескольким направлениям для достижения результата проектной деятельности.
3) Наличие выявленных рисков, наступление которых возможно в ходе выполнения проектной деятельности.
4) Участие двух и более органов местного самоуправления Приволжского муниципального района, подведомственных учреждений или привлекаемых организаций.
5) Наличие зафиксированной в нормативных правовых актах, протоколах, поручениях даты, к моменту наступления которой должен быть достигнут результат проектной деятельности.
6) Продолжительность проектной деятельности – не менее 3 месяцев.
Начало и окончание проектной деятельности – в рамках 1 календарного года, но возможны и проекты длительностью более года, если они делятся на этапы. Подробно прописывается процедура инициации проекта и выработки решения о целесообразности/нецелесообразности реализации данного проекта. Подробно представлены роли в проекте, виды деятельности, формы документов по проекту [14].
Описанные практики не снимают проблемы отсутствия унифицированной нормативно-правовой основы организации проектного управления на муниципальном уровне, и необходима разработка и принятие Положения об основах организации проектного управления в муниципальных образованиях и методических рекомендаций по созданию проектных офисов в муниципальных образованиях на федеральном уровне. Путь формулировать Положение и методические рекомендации по аналогии с федеральными документами не является правильным.
Администрации муниципальных образований функционируют в рамках местного самоуправления и призваны развивать пространство муниципальных образований как площадку гражданского общества, создавать условия для формирования гражданской компетентности населения, осознания им ценности и потребности принимать непосредственное участие в решении вопросов местного значения, вступать в общественные коммуникации, взаимодействовать. В рамках проектного управления администрации муниципальных образований должны опираться на различные формы организации местного сообщества и, конечно, свободную и независимую личность, лидера групп интересов, способную принимать участие в решении актуальных общественных проблем. Положение и методические рекомендации об организации проектного управления в муниципальных образованиях должны подробно и процедурно описывать взаимодействие проектного офиса с местным сообществом в рамках реализации проектов развития муниципальных образований.
В проектах развития муниципальных образований субъектами деятельности могут быть территориальные публичные коллективы, государственные и муниципальные учреждения, органы публичной власти, некоммерческие организации, основное назначение которых не реализация хозяйственных целей, не извлечение прибыли, а достижение общественных благ. Хозяйственная деятельность этих субъектов возможна только для достижения указанной главной цели – достижение общественного блага. Также в проектную деятельность в рамках муниципальных проектов развития могут быть привлечены коммерческие организации. Особенности взаимодействия с этими группами субъектов принципиально различны и должны четко регламентироваться нормативно-правовыми актами.
В целях совмещения программно-целевого и проектного подходов в управлении муниципальным образованием необходимо разработать критерии разграничения проектной и текущей деятельности. Необходимы также рекомендации по оперативному включению проектов в муниципальные программы развития.