Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цвикилевич А. В.,

1.1. Теоретические аспекты муниципального управления

Формирование демократической правовой государственности и соци­ально ориентированной рыночной экономики невозможно без эффективно­го функционирования местного самоуправления, которое представляет со­бой особый институт, в наибольшей степени сочетающий волю государства и интересы населения. «Под местным самоуправлением, - отмечается в Европейской хартии о местном самоуправлении, - понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках зако­на, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В государствах с развитой рыночной экономикой местное самоуправ­ление играет большую роль. В странах Европейского Союза уровень мест­ных расходов в ВВП составляет в среднем 12% (от 3,5% в Румынии до 33% в Дании). В Германии расходы более чем 9 тыс. коммун (общин, городов и районов) составляют 10% от ВВП.

В России в настоящее время завершается начальный этап становле­ния местного самоуправления. Решены организационные вопросы и сфор­мированы органы власти более чем в 13 тыс. муниципальных образованиях (в основном пока в городах и районах). Приняты базовые законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов по проблемам местного само­управления.

В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном са­моуправлении.

Выделение местного самоуправления в самостоятельную, независи­мую от государственной вертикали сферу осуществления властных полномо­чий является неотъемлемой составляющей трансформационных процессов перехода от тоталитарных к демократическим формам управления. «В Рос­сийской Федерации, - констатируется в ст. 12 Конституции РФ, - призна­ется и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти».

Основной содержательной стороной происходящих преобразований служит децентрализация властных полномочий, передача соответствующих функций на уровень осуществления, максимально приближенный к насе­лению страны, конкретной территории его проживания, каждая из которых имеет лишь ей внутренне присущую (имманентную) специфику историче­ского развития, природно-климатические особенности, достигнутый уровень экономического и социального развития. В этом смысле наиболее заземленным на интересы и потребности конкретной личности уровнем осуществления властных полномочий является тот населенный пункт или их локализованная, органически целостная агломерация, на территории ко­торой проживает данный человек.

Однако интересы людей в более полном объеме могут быть учтены лишь при условии их непосредственного участия в выработке, принятии и реали­зации соответствующих решений. Наиболее благоприятные условия для этого обеспечивает институт самоуправления.

Таким образом, децентрализация властных полномочий выступает не­отъемлемой составляющей широкомасштабного процесса демократизации всех сфер жизнедеятельности общества. В ряде стран Запада она опирается на так называемую теорию фискального федерализма.

Понимание государственных функций и целей, отвечающих концеп­ции децентрализации, опирается, в частности, на принцип субсидиарности и принцип увязки. Согласно первому для государства эффективна передача полномочий по принятию решений на максимально низкий уровень власти. Поскольку представления граждан относительно приоритетов в сфере го­сударственной деятельности сильно зависят от места жительства, переда­ча центру слишком большого объема задач и целей оказывает негативное влияние на общественное благосостояние. Объясняется это тем, что ре­шения, принимаемые центром, вынужденно носят универсальный, аб­страктный характер. Напротив, решения, принимаемые на более низких уровнях, учитывают различия в предпочтениях граждан. Соответственно, на нижних уровнях открывается возможность учета местных особен­ностей и в управленческих решениях, и при распределении ресурсов и т. д. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, что на этом уровне расхо­ды на получение информации, на управление и контроль в большинстве случаев ниже и количество субъектов, принимающих решения, меньше.

Принцип увязки работает в том же направлении, что и принцип при­нятия наиболее эффективных решений: он предполагает максимально де­централизованную процедуру формирования целевых установок и их со­гласование, увязку с соответствующим уровнем местных полномочий в отношении налогов, сборов и т. д.

В современной экономической литературе достаточно полно (приме­нительно к смешанной экономике) освещаются лишь функции государства (правительства). Как правило, они сводятся к следующим:

1. Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способ­ствующей эффективному функционированию рыночной системы.
2. Защита конкуренции.
3. Перераспределение доходов и богатства.
4. Корректировка распределения ресурсов с целью изменения струк­туры национального продукта.
5. Стабилизация экономики, т. е. контроль за уровнем занятости, ин­фляции, порождаемой колебаниями экономической конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста.

В научной литературе есть и другие точки зрения, в соответствии с которыми сфера осуществления государственности и местного самоуправ­ления в целом выполняет две основные функции общего порядка:

♦ во-первых, функцию обеспечения баланса интересов субъектов как производственной, хозяйственной, социальной и политической деятель­ности (к примеру, производителей и потребителей, малого и крупного биз­неса посредством антимонопольного законодательства; работодателей и работников наемного труда посредством генеральных тарифных соглашений и т. д.), так и публичного права, образующих сферу осуществления госу­дарственности и местного самоуправления через достижение консенсуса в разделении компетенции, определении политики субвенций и т. п.;

♦ во-вторых, функцию обеспечения общих условий эффективного функционирования и развития всех основных сфер жизнедеятельности общества на всех без исключения его уровнях, т. е., в конечном счете, функ­цию обеспечения общих условий для экономического и социального роста. Эти общие условия поддерживаются, прежде всего, отраслями и института­ми инфраструктурной направленности, образующими логически и функцио­нально взаимосвязанные сферы производственно-хозяйственной, соци­альной и институциональной инфраструктуры.

Данные функции равным образом присущи как всем государственным уровням (Федерация, ее субъекты, административно-территориальные об­разования, входящие в них), так и местному самоуправлению. При этом, если государство обеспечивает сбалансированность интересов и общие условия функционирования всевозможных субъектов деятельности на ма­кроуровне, т. е. на уровне национальной социально-экономической систе­мы, а регионы-субъекты Федерации - на мезоуровне, то местное са мо уп рав ление осуществляет те же функции применительно к своему уровню, более близкому к микроуровню.

Вместе с тем представляется, что не следует сводить различия между этими уровнями к различиям лишь количественного порядка, масштабности. В существенной степени они дополняются и усиливаются различиями каче­ственного характера. Дело в том, что многие аспекты, как первой, так и вто­рой функции реально осуществимы лишь на макроуровне. Региональный и муниципальный уровень по преимуществу лишь корректирует их с учетом местной специфики. К примеру, достижение баланса интересов крупного и мелкого бизнеса, производителей и потребителей, работодателей и наемно­го труда, населения отдельных территорий по поводу объемов финансового потенциала местных бюджетов и т. п. концептуально можно и должно быть обеспечено в первую очередь на общенациональном уровне.

Что же касается муниципального уровня, то действия его органов на­целены прежде всего на:

• обеспечение исполнения на их территории нормативно-правовых актов общегосударственного и регионального (субъектов Федерации) ха­рактера;
• реализацию (с поправкой на местную специфику) концептуально признанных на общественном уровне положений по обеспечению баланса интересов (к примеру, через механизмы социального партнерства) и общих условий жизнедеятельности (формирование и развитие системы здравоох­ранения, общего и профессионального образования, науки, культуры и т. д.);
• изыскание и задействование внутренних резервов по обеспече­нию на данной территории баланса интересов, с одной стороны, и общих условий жизнедеятельности, - с другой.

В рыночной ситуации степень автономности реализации данных функ­ций на местном уровне закономерно возрастает и, следовательно, предпо­лагает наличие автономных ресурсов их обеспечения. Социальная состав­ляющая смешанной экономики в известной мере сглаживает (через механизмы межбюджетного выравнивания финансового потенциала регио­нов) такого рода автономность. Однако ее рыночная составляющая активно противодействует этому. Более того, на современном этапе она выступает как контртенденция иждивенчеству, гасящему мотивацию высокоэффек­тивной хозяйственной деятельности регионов и муниципальных образова­ний. Поэтому, как отмечают, к примеру, немецкие исследователи, в развитии муниципальных образований появились новые тенденции: ориентация на внутренние ресурсы, диверсификация, региональная кооперация, принци­пы региональной стратегии, формирование инновационных центров и му­ниципальный маркетинг. Вместе с тем, по мере того, как федеральный центр в Германии сталкивается с собственными трудностями, уходит в прошлое автоматизм в бюджетном регулировании и гарантированное получе­ние муниципальными образованиями средств для инвестиций и развития. Муниципальным образованиям приходится постоянно расширять и дивер­сифицировать источники пополнения своих бюджетов. В Германии стали говорить о необходимости перехода от «унитарно-кооперативного фе де рализма» к конкурентному, который делает ставку на развитие конку­ренции, эксперименты, широкое участие населения в управлении.

До сих пор успехи, связанные со строительством новых предприя­тий на территории муниципального образования, рассматривались как опре­деляющий фактор стимулирования развития коммунальной (местной) эко­номики. Сейчас задача заключается в том, чтобы более эффективно использовать имеющийся в распоряжении общин инструментарий: финан­совые средства, налоговую и тарифную политику, политику по отношению к недвижимости, расширение инфраструктуры, регламентацию строитель­ства, рекламу и консультирование, политику землепользования. Особую роль в стимулировании коммунальной экономики могут сыграть многопрофильные учреждения, которые призваны помочь опекаемым ими малым предприяти­ям начать собственное дело, выйти на рынок и закрепиться на нем.

Необходимость создания стабильно функционирующей экономи­ки требует объединения усилий всех звеньев власти. Муниципальное хо­зяйство - составная часть народнохозяйственного комплекса. Эффек­тивно функционирующее народное хозяйство способно в полной мере обеспечить условия, экономический базис решения социально-эколого-экономических проблем территорий.

В Западной Европе, США местное самоуправление формировалось постепенно, как результат инициативы и творчества самих граждан. Шел отбор наиболее эффективных его форм в соответствии с жизненными по­требностями.

Формирование местного самоуправления в России шло другим путем: оно создавалось в короткие сроки и решениями государственных органов. Это и определило своеобразие путей и механизмов его действия.

Организующим началом создания местного самоуправления, определе­ния сферы и направлений его деятельности, как уже отмечалось, служат Кон­ституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации.

Предметом ведения органов местного самоуправления являются во­просы местного значения, непосредственно связанные с жизнедеятельно­стью местного сообщества (ст. 60, 61 Закона о местном самоуправлении). Тем самым сфера деятельности местного самоуправления является состав­ной частью жизни общества. Органы местного самоуправления вносят свой вклад в решение задач общества в целом, разделяют ответственность с го­сударством за успешность обеспечения социально-экономического разви­тия страны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О действенности государственной власти в России» местное са­моуправление определяется как важнейший механизм обеспечения единства страны, он служит одной из надежных гарантий целостности государства.

Государственное управление в России - это целенаправленная дея­тельность власти по практической реализации в жизнь демократических зако­нов общественного развития, по организации рыночных экономических отно­шений в целях обеспечения выявленных и сформулированных ею интересов.

Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, экологическую, социальную и духовную составляющую общего процесса жизнедеятельности населения страны.

Соответствующее место в системе государственного управления за­нимают муниципальные образования - населенная территория, в пре­делах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы, реализуется местная социальная, экономическая, экологическая и ин­ституциональная политика.

Муниципальные образования выступают объектом местного самоу­правления, которое завершает систему органов власти страны. Это послед­нее звено, где должны исполняться законы и решения государственной вла­сти. Причем формы государственного управления должны быть адекватны конкретным целям, задачам, условиям проводимых преобразований на всех уровнях власти, включая местное самоуправление.

Местная социальная, экономическая, экологическая и институцио­нальная политика вытекает из муниципальных потребностей и интересов населения в организации его жизнедеятельности.

В иерархии общественных потребностей происходит разделение функ­ций и полномочий субъектов управления национальной экономикой, среди которых наряду с федеральными, межрегиональными и областными выде­ляются муниципальные субъекты, призванные удовлетворять потребности на своем уровне. То есть муниципальные потребности выступают здесь как часть целого, во взаимосвязи и взаимообусловленности с другими потреб­ностями, удовлетворением которых должны заниматься местные органы власти в строгих рамках отведенного им места в иерархии национальной системы управления экономикой.

Эти взаимосвязи проявляются в реальной жизнедеятельности населе­ния и муниципальных органов управления. К примеру, муниципальные органы власти в целях поддержания, защиты экономической политики государства отчисляют налоги в областной и федеральный бюджеты, которые, накаплива­ясь, перераспределяясь, или в целевом порядке направляются на удовлетворе­ние потребностей населения, проживающего не только на территории данного муниципального образования, но и в любом другом месте страны.

В свою очередь, муниципальные образования получают областные и федеральные средства для удовлетворения потребностей населения, проживающего на их территории. Им могут также делегироваться областные и федеральные полномочия, подкрепленные ресурсами для передачи некоторых функций, требующихся для удовлетворения потребностей на местах.

Таким образом, в основе формирования и реализации местной соци­альной, экономической, экологической и институциональной политики долж­ны лежать многообразные муниципальные потребности и интересы, исходя из которых, муниципальные власти организуют их удовлетворение. Имен­но из потребностей и интересов вытекают основные задачи местных орга­нов власти по формированию и реализации местной экономической полити­ки. Они утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью.

Местные органы власти устанавливают также условия использования местных земель; создают муниципальные предприятия, организации, бан­ки; выпускают ценные бумаги; регулируют предпринимательство, цены и тарифы, занятость, решают другие социальные проблемы; прогнозируют и планируют развитие территории; распоряжаются материально-сырьевыми ресурсами, накопленным научно-производственным потенциалом, квалифи­цированными кадрами др.

Как носитель общественных функций муниципальное образование призвано:

• насыщать экономическую среду информацией, что способствует более рациональному планированию деятельности частных компаний;
• ставить плановую практику на микроуровне в определенные рамки, задавая допустимые параметры частного интереса и средств его достижения;
• определять цели социально-эколого-экономического и институци­онального развития муниципального образования и непосредственно регу­лировать хозяйственные пропорции в местной экономике.

Для решения данных задач муниципальные органы власти должны об­ладать определенным набором рычагов, инструментов воздействия на эко­номику и системой институтов власти, способных их применять через со­ответствующие формы воздействия. Необходимо также четкое определение зон ответственности данных институтов и их возможностей.

В настоящее время в России, включая территорию муниципальных об­разований, действуют государственные институты, формирующиеся на базе функционирования трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательные органы власти призваны обеспечивать правовое оформление социальных, экономических, экологических и институциональ­ных процессов, определение границ и форм вмешательства муниципальных органов управления в экономику. При этом основным рычагом влияния законодательного органа на развитие муниципального хозяйства является про­цесс ежегодного рассмотрения и принятия местного бюджета.

Похожие функции выполняют представительные органы власти на му­ниципальном уровне управления.

Исполнительная власть муниципального образования должна осу­ществлять оперативное управление муниципальной экономикой, разрабаты­вать долгосрочные планы социально-экономического развития и програм­мы на их основе, осуществлять муниципальное стратегирование.

В рамках исполнительной власти может создаваться необходимое ко­личество соответствующих учреждений, регулирующих ту или иную сферу местной экономики. Возможно также преобразование действующих орга­низационных структур управления путем приведения их в соответствие с потребностями в обслуживании рынка.

Опыт стран с современным рыночным хозяйством показывает, что для успешного проведения местной социальной, экономической, экологической и институциональной политики, выполнения поставленных целей и задач методы их достижения имеют весьма существенное значение.

Среди инструментов воздействия на местную экономическую поли­тику можно выделить административно-правовые и экономические методы регулирования. Как известно, в первом случае меры муниципального воз­действия носят характер обязательных распоряжений, часто оформленных в виде нормативных актов. Во втором случае на экономику воздействуют косвенными методами, стимулируя субъектов рынка изменить свою эконо­мическую политику.

Осуществляя процесс регулирования, следует иметь в виду, что на му­ниципальном уровне управления наиболее эффективные результаты полу­чаются тогда, когда используется сочетание совместимых плановых и рыночных инструментов.

Так планирование на уровне отдельного предприятия и фирмы со­вмещается с общественным планированием. Его показатели не являются директивными, обязательными к исполнению. Это своеобразные «маяки-ориентиры», к которым следует стремиться, чтобы получить ожидаемые результаты по удовлетворению муниципальных потребностей.

Носителем этой функции, преследующей общественные, а не част­ные интересы и цели, наряду с некоторыми другими социальными институ­тами, выступают муниципальные органы власти.

Важным инструментом решения указанных задач может стать ин­дикативное планирование. Его составными частями являются концепция социально-экономического развития территории, экономическое прогнозиро­вание и экономическое программирование, муниципальное стратегирование.

Особенность индикативного планирования состоит в его преимуще­ственно рекомендательном характере. Показатели-индикаторы служат общими ориентирами социально-экономического развития территории и не подлежат обязательному выполнению. В качестве рычагов воздействия на хозяйствую­щие субъекты с целью стимулирования выполнения ими рекомендаций ин­дикативных планов используется весь арсенал инструментов муниципально­го регулирования экономики. Индикативные планы позволяют органично соединить в единой системе концепцию социально-экономического разви­тия муниципального образования, прогнозы функционирования экономики, местные программы и экономические регуляторы.

Муниципальная концепция формирования и реализации местной эконо­мической политики призвана базироваться на результатах анализа основных социальных, экономических, экологических и институциональных тенден­ций, целей и приоритетов развития территории, путей их достижения.

Экономическое прогнозирование - это процесс выработки на основе из­учения всей совокупности социально-эколого-экономической информации и статистики возможных вариантов развития и будущего состояния муниципаль­ного хозяйства, социальной, экологической сферы или их составных частей.

В странах, где индикативное планирование муниципальной экономи­ки не получило должного развития, прогнозы существуют как самостоя­тельная сфера научных исследований и хозяйственной практики.

В странах с развитой системой муниципального регулирования они являются основой для создания программ развития территорий.

Экономическое программирование - это процесс регулирования му­ниципального хозяйства на основе системы экономических программ, соот­ветствующих концепции/стратегии развития территории. В качестве индикато­ров здесь используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние денежно-кредитной сферы, рынков то­варов и ценных бумаг, занятости, уровня жизни населения и др.

В целом, местная экономическая политика реализуется через совокуп­ность мероприятий по воздействию на хозяйственную ситуацию, вырабо­танных органами власти и одобренных населением, с целью достижения заранее определенных социально-эколого-экономических и институцио­нальных ориентиров.

В России еще предстоит построить эффективную экономическую си­стему, способную динамично развиваться на местном уровне управления, удовлетворять потребности людей, проживающих на муниципальных терри­ториях, гарантировать их безопасность во всех сферах деятельности. Для этого, в целях реализации интересов населения, решения их социальных проблем на муниципальном уровне, необходимо усиление управленческого влияния местных органов власти на развитие территории при гибком ис­пользовании экономических и административных средств воздействия.

Вмешательство муниципальных органов управления в экономические процессы носит объективный характер и зависит от потребности местной экономики в координации и регулировании. Следовательно, в условиях на­растающего кризиса, в период формирования рыночных отношений, необ­ходимо не уменьшать, а усиливать роль и влияние муниципальных органов власти на процесс формирования и реализации местной экономической политики. Данный вывод обусловлен тем, что в переходных экономи­ках муниципальные органы управления призваны выполнять функции созда­ния рыночной системы, устранения негативных последствий стихийного формирования рынка, обеспечивать социальную и экологическую стабиль­ность на своей территории и др. Именно государство, его власть в лице руководителей соответствующих институтов не должны допускать появ­ления и развития кризисных процессов, а в случае их возникновения обя­заны изменить ситуацию и добиться экономического равновесия с помо­щью мер регулирования.

Вместе с тем ослабление влияния муниципальных органов управле­ния на происходящие процессы через местную экономическую политику неизбежно наносит ущерб экономическим интересам населения, порождает неуправляемость и нестабильность. Потребность в усилении государственно­го регулирования особенно остра, когда еще не созданы необходимые усло­вия для полноценного действия рыночных механизмов.

В настоящее время, наряду с созданием рыночных условий, приоритет­ной должна быть местная экономическая политика по активной структур­ной перестройке и стимулированию производства на основе использования рычагов бюджетного, финансово-кредитного и налогового регулирования, первоочередной поддержки (через усиление государственного регулирова­ния) тех секторов хозяйства, которые могут вывести экономику из кризиса и послужить базой прогрессивных структурных сдвигов в будущем.

Пути и инструменты усиления государственного регулирования в це­лях достижения поставленных задач весьма различны. В первую очередь, местные органы власти должны обеспечивать эффективное функциониро­вание рыночных механизмов реализации местной экономической полити­ки, а также осуществлять регулирование развития социальной, экологиче­ской и других сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно.

Как известно, производство составляет основу местной экономи­ческой политики. Оно включает процесс взаимодействия человека с при­родой и совокупность возникающих при этом отношений. В рыночных условиях хозяйствования человек вынужден производить конкурентоспо­собные товары, используемые затем в качестве средств существования.

При сбалансированной федеральной и местной экономической поли­тике, соответствующих макроэкономических условиях люди, побуждаемые все возрастающими потребностями, расширяют сферу трудовой деятель­ности, накапливают опыт, развивают способности к труду, используя все более совершенные средства производства.

Прямыми результатами такого труда являются продукты в виде мате­риальных благ, предметов личного потребления и услуг. Косвенные резуль­таты - успешное решение социальных проблем населения и развитие территории муниципального образования.

Производство, распределение, обмен и потребление тесно перепле­таются между собой и составляют единый процесс воспроизводства мате­риальных и духовных благ муниципальных образований. Нарушение какого-либо из названных элементов или процессов их взаимодействия приводит к усилению кризисных явлений в сфере реализации местной эко­номической политики.

В муниципальном управлении экономикой, социальной сферой и эколо­гией обычно принимаются решения относительно использования финансовых, материальных и других ресурсов в конкретном промежутке времени. Поскольку ресурсы ограничены, необходима минимизация затрат, требующая поиска аль­тернативных путей использования средств в процессе реализации решений.

В условиях формирования рыночных отношений местная экономиче­ская политика способствует тому, что на муниципальном уровне управления процесс использования местных ресурсов может регулироваться в соответ­ствии с задачами развития территории путем целенаправленного воздействия на факторы, предопределяющие эффективность результатов его реализации.

Методология системы муниципального управления представляет собой совокупность принципов, приемов, средств и инструментов познания с уче­том понятий и категорий данной области знаний. Одним из инструментов такого управления является местная экономическая политика. При ее фор­мировании должны использоваться такие методы познания, как системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент, социологи­ческие исследования.

В ходе анализа состояния и развития муниципального образования исследуемые процессы расчленяются на составные части, что позволяет вскрыть происходящие в них сущностные изменения. Синтез дает возмож­ность соединить родственные элементы, воссоздать из частей целое, уви­деть, в каких формах проявляются наиболее существенные изменения, тенденции.

В результате муниципальные органы власти получают достаточную информацию для выделения приоритетов и ориентирования местной эконо­мической политики на решение ключевых задач развития территории, соз­дание условий для нормальной жизнедеятельности населения.

При этом важное значение придается социологическим исследовани­ям, анализу функционирования социальных систем, поведения людей на подведомственной территории. В этом случае социологические исследова­ния являются необходимым звеном в принятии управленческих решений относительно формирования и регулирования местной экономической по­литики, так как позволяют получить невидимую для статистики часть ин­формации, а также характеристики социального состояния населения, почувствовать происходящие здесь изменения.

В процессе анализа и синтеза могут использоваться математические и статистические методы. Чем сложнее муниципальное образование по структуре экономики, социальных отношений и экологии, тем важнее все­сторонний учет количественных факторов, определяющих их основу.

По сути дела муниципальное образование - это своеобразная систе­ма со множеством элементов, частей, подсистем, которые образуют ее це­лостность, единство.

Разработка местной экономической политики нацеленной на разви­тие муниципального образования на базе современного системного подхо­да позволяет понять и объяснить многие важные явления, связанные с ее реализацией, подвести их под общие законы теории, практического вопло­щения и найти на этой основе нетрадиционные пути решения социальных проблем населения.

В системном исследовании акцент должен делаться на выявлении мно­гообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимо­отношениях с внешним окружением, средой. Элементы же системы при этом должны рассматриваться с учетом их места и функций внутри целого.

Состояние объекта (муниципального образования) как целостной си­стемы определяется свойствами не только его отдельных элементов, но и всей структуры. Структура и поведение системы (муниципального обра­зования) характеризуются иерархичностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения.

Необходимо иметь в виду, что муниципальное образование высту­пает и в качестве элемента системы более высокого - областного, меж­регионального порядка, а его элементы - как составляющие системы бо­лее низкого порядка. Это подтверждает сделанный нами ранее вывод о том, что местная экономическая политика тесно взаимосвязана с областной, ре­гиональной и федеральной экономической политикой, дополняя их и участвуя тем самым в едином процессе решения общегосударственных задач.

Целостное функционирование системы (муниципального образова­ния) становится результатом взаимодействия всех ее сторон и уровней ие­рархии, включая местную экономическую политику с присущими ей свя­зями и отношениями.

Таким образом, иерархическое строение и функционирование слож­ных экономических систем обусловливает необходимость координации низ­ших уровней системы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня управления определяется результатами функционирования всех остальных подсистем.

На процесс формирования и реализации местной экономической по­литики в определенной мере оказывают влияние мировые тенденции, скла­дывающиеся в управлении и в данной области деятельности. Одной из существенных тенденцией мирового развития стало расширение государ­ственного вмешательства в экономику и другие сферы общества, отделе­ние капитала как собственности от функций управления, сокращение до­ходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении, ориентация муниципального управления на самостоятельное решение определенного круга проблем развития подведомственной территории в рамках стратегии развития муниципального образования.

Экономически развитыми странами доказано, что частный капитал пока не может эффективно справляться с управлением без государствен­ных и муниципальных органов власти, что без их поддержки он не в силах удержать экономику в состоянии равновесия.

В сфере муниципального управления местная экономическая поли­тика играет определенную роль относительно перераспределения доходов. Несмотря на успехи, достигнутые в развитии многих стран, следует все же признать, что бедность среди всеобщего изобилия продолжает оставаться в них острой экономической и политической проблемой.

Современная экономическая система России не в состоянии автомати­чески, только за счет действия механизма спроса и предложения и других рыночных законов и механизмов, без государственного вмешательства обе­спечить концентрацию богатства не в руках немногих граждан, а у основной части населения, которое сегодня пребывает в бедности и нищете.

Это чревато очень серьезными социальными потрясениями. С це­лью предотвращения разрушительных катаклизмов муниципальные органы управления должны вмешиваться в процесс накопления и перераспределе­ния доходов и богатства от тех, кто обладает их значительным количе­ством, к тем, кто их не имеет с помощью проведения соответствующей местной экономической политики на основе косвенных мер воздействия.

В определенных случаях местные экономические меры могут сочетать­ся с прямым административным воздействием, быть частью федеральной политики с последующим перераспределением доходов в пользу малоиму­щих граждан, проживающих в муниципальных образованиях.

Для реализации этой экономической функции государство применяет ряд инструментов, среди которых можно выделить:

1. установление ставок местных налогов;
2. контроль за уплатой налогов на имущество;
3. использование трансфертных платежей строго по назначению и т. д. Наиболее полно современным задачам формирования местного управления развитием отвечает стратегия, включающая следующие основ­ные подходы:

• выявление социально-эколого-экономических потребностей и ин­тересов населения на муниципальном уровне управления;
• определение целей, задач местной стратегии развития, ориенти­ров ее реализации;
• законодательное оформление социальных, экологических и эконо­мических индикаторов ее реализации, а также тех показателей, снижение которых недопустимо ниже порогового уровня ни под каким предлогом (за­нятость, уровень пенсионного обеспечения, прожиточный минимум, расхо­ды на поддержание системы здравоохранения и др.);
• восстановление процесса управляемости экономикой, разработка и включение в процесс реализации местной социальной, экологической и экономической политики действенных механизмов регулирования (в этой связи возникают реальные предпосылки проведения структурной экономиче­ской политики, призванной придать экономике муниципальных образований регулируемый рыночный характер);
• переход к приоритетному использованию принципов финансо­вой стабилизации муниципальной экономики, включающему применение гибких методов государственного регулирования на основе сочетания финансово-кредитной политики с селективной поддержкой приоритетных сфер производства;
• соблюдение федеральных условий, регулирующих денежное обра­щение, сохранение общности таможенной территории, обеспечение сво­боды движения товаров, финансовых ресурсов и рабочей силы, что ведет к дальнейшему развитию общероссийского рынка, а также поддержание, реализация и защита интересов населения, способствующих решению об­щенациональных задач государства;
• проведение базовых рыночных изменений на муниципальном уровне с опорой в основном на отечественный, интеллектуальный, производственный потенциал и внутренние источники накопления, так как Рос­сия самодостаточная страна, имеющая все возможности для умелой органи­зации управления, мобилизации собственных источников роста и решения социальных и экологических проблем;
• преобразование отношений собственности на базе принципа эф­фективности и ощутимых социальных результатов, достигаемых при сме­не ее форм, сочетающихся и взаимно дополняющих друг друга; создание на этой основе гибкой многоукладной экономики, легко адаптирующейся к изменениям переходного периода;
• стимулирование конкуренции (местная администрация может по­низить первоначальные издержки на организацию производства, предостав­ляя подходящие кредиты, субсидии, местные налоговые льготы, увеличивая ожидаемую выручку, создавая наиболее благоприятные условия для заклю­чения с фирмами-производителями долгосрочных контрактов, осуществляя борьбу с монополиями);
• содействие формированию экономических условий стимулирова­ния инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов муниципаль­ных образований, расширению их контактов с партнерами, создание муни­ципальной системы обмена информацией;
• создание регулируемой рыночной системы хозяйствования на му­ниципальном уровне, способствующей устранению негативных послед­ствий стихийных проявлений рынка.

Таким образом, на основе обобщения вышеизложенного можно сфор­мулировать понятие: управление развитием муниципального образования - это деятельность муниципальных органов власти по формированию задач, выработке и реализации мероприятий, направленных на создание благопри­ятных условий для позитивного изменения хозяйственной ситуации с це­лью достижения намеченных социальных, экологических, экономических и институциональных результатов по удовлетворению потребностей населе­ния, а также по поддержанию, реализации и защите его интересов, способ­ствующих решению общенациональных задач государства.

Выбор экономических задач, для решения которых муниципальная власть должна создать необходимые условия, а также механизмы их реали­зации являются наиболее сложной проблемой в теории и практике государ­ственного регулирования. Как правило, в таких случаях выбираются задачи из той сферы, где действенность рынка недостаточна. И, наоборот, в тех сферах, где очевидна неэффективность муниципального экономического регулирования, должны действовать свободные рыночные силы.

Мы считаем, что возможен комбинированный подход, в соответствии с которым вначале выделяются такие сферы деятельности и функции муниципальных органов управления, без которых обществу просто невоз­можно обойтись.

Затем выявляются сферы деятельности муниципалитета, в кото­рых процесс регулирования позволяет достичь более высоких параметров социально-эколого-экономической эффективности по сравнению с ситуа­цией, когда в них действуют рыночные регуляторы.

Исследование практики управления развитием муниципального об­разования позволяет сделать вывод о том, что монопольное муниципаль­ное регулирование должно распространяться на реализацию следующих функций:

• создание нормативно-правовой базы для стабильной реализации стратегии развития муниципального образования и функционирования му­ниципальной хозяйственной системы. Это включает в себя: разработку и принятие нормативных актов, касающихся учета местных условий, влияю­щих на процесс регулирования хозяйственной деятельности, а также кон­троль за их соблюдением; организацию процесса разработки, принятия, взимания местных налогов и сборов;
• организацию производства тех товаров и услуг, которыми не заин­тересован заниматься частный сектор экономики, или производство которых носит исключительно важное значение для населения;
• организацию управления муниципальной собственностью, созда­ние условий для добросовестной конкуренции, проведение антимонополь­ной политики на муниципальном уровне управления;
• реализацию социальной политики государства в части местных ис­точников и возможностей ее осуществления, обеспечения минимума соци­альных гарантий;
• реализацию государственной экологической политики в рамках местных полномочий и возможностей ее осуществления, гарантированное обеспечение минимума экологических требований в местных условиях.

Как свидетельствует практика, в совокупности с реализацией стра­тегии развития муниципального образования такой подход позволяет полу­чить хорошие результаты. Наряду с этим важен вывод и о том, что на со­временном этапе перехода к рынку эффективность управления развитием муниципального образования зависит от того, каким набором рычагов воз­действия на экономику, а также какой системой институтов власти, инфра­структуры рынка и каким потенциалом кадров, способных применять эти рычаги, они располагают.