Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цвикилевич А. В.,

1.2. Роль и место органов местного самоуправления в управлении развитием муниципального образования

Одна из основных функций местного самоуправления - организация самостоятельной деятельности населения по решению проблем социально-эколого-экономического развития муниципального образования через мест­ные органы самоуправления, сложившиеся на основе исторических и иных традиций.

Изучение практики показывает, что органы местного самоуправления решают широкий круг вопросов, касающихся всех сторон жизнедеятельно­сти населения на данной территории. Они затрагивают практически весь спектр интересов населения муниципального образования и широкий круг хозяйственных связей.

В соответствии с действующим законодательством население муни­ципального образования участвует в решении хозяйственных вопросов пу­тем референдума, гражданской инициативы, или посредством личного тру­да через территориальное общественное самоуправление.

Муниципальный референдум проводится по наиболее важным вопро­сам, затрагивающим интересы населения. Решение о его проведении прини­мается представительными органами власти или главой муниципального об­разования. По другим важным хозяйственным проблемам жизнеобеспечения муниципального образования мнение населения выявляется путем опросов, публичных слушаний, обсуждения проблем в средствах массовой инфор­мации, анализа обращений жителей в различные органы власти.

Таким образом, реализуется через представительные органы местного самоуправления и администрацию муниципального образования (исполни­тельный орган) значительная часть хозяйственных связей, обеспечивающих развитие муниципального образования.

Администрация муниципального образования наряду с хозяйствен­ными функциями может выполнять также отдельные функции государствен­ного управления, возложенные на нее законами Российской Федерации, с предоставлением необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.

Реализация хозяйственных связей, обеспечивающих развитие муни­ципального образования, через органы местного самоуправления в муници­пальных образованиях осуществляется на основе разграничения предметов ведения, полномочий и ответственности, предусмотренного Конституци­ей Российской Федерации.

В муниципальных образованиях образуются и органы территориаль­ного общественного самоуправления, которые решают специфический круг хозяйственных проблем.

Население поселений, улиц, домов может создавать комитеты обще­ственного самоуправления и другие органы территориального обществен­ного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица для наиболее эффективной реализации хозяйственных связей.

Хозяйственные связи реализуются здесь во взаимодействии с депута­тами представительных органов местного самоуправления, руководителя­ми администрации муниципального образования, а также муниципальных предприятий по следующим основным направлениям:

• социальное, бытовое, коммунальное, культурное обслуживание на­селения;
• экология и санитарное состояние территории;
• благоустройство и застройка территории;
• использование жилых и нежилых помещений.Хозяйственные полномочия органов территориального общественно­го самоуправления устанавливаются муниципального образования норма­тивными актами-положениями и уставами.

Реализация хозяйственных связей в муниципальном образовании тре­бует наличия соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей совокупность отношений, возникающих на уровне местного самоуправ­ления. Ее разработку осуществляет выборный представительный орган местного самоуправления, обеспечивающий принятие нормативных актов по вопросам жизнедеятельности муниципального образования; утверждение бюджета муниципального образования и отчета об его исполнении; утверж­дение положений о порядке образования и расходования внебюджетного ва­лютного фонда; установление местных налогов, сборов и платежей, а также порядка их взимания и предоставления льгот; принятие и изменение Устава муниципального образования; установление порядка использования и охра­ны природных ресурсов, историко-культурного наследия и окружающей среды; утверждение планов и программ социально-эколого-экономического развития муниципального образования и отчетов об их исполнении; рас­смотрение протестов и представлений прокурора муниципального образо­вания на решения представительного органа власти; выражение недоверия главе муниципального образования и должностным лицам в соответствии с действующим законодательством; установление порядка распоряжения и управления муниципальной собственностью; контроль за деятельно­стью главы муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Представительный орган местного самоуправления осуществляет кон­трольные функции за реализацией хозяйственных связей в соответствии с полномочиями, определенными Уставом муниципального образования. В связи с этим органы государственного управления и общественного самоу­правления, общественные объединения, предприятия, учреждения, органи­зации, должностные лица обязаны по обращению данного органа представ­лять запрашиваемую информацию, и, при нарушении законодательства или муниципальных правовых актов, принимать соответствующие меры.

Экономическую основу местного самоуправления составляют при­родные ресурсы (земля, вода, леса), находящиеся в границах территории му­ниципального образования, недвижимое и движимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности, средства местного бюджета, государ­ственная собственность, переданная в управление, а также иная собствен­ность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципально­го образования.

По поводу природных ресурсов и собственности реализуется целая система сложных хозяйственных связей. Распоряжение муниципальной собственностью осуществляется главой муниципального образования в порядке, определяемом представительным органом власти.

Возникающие здесь хозяйственные связи многогранны и вытекают из отношений по поводу объекта, предмета собственности и способа присвое­ния прибавочного продукта, получаемого в результате ее использования.

На основе муниципальной собственности функционируют муници­пальные учреждения и предприятия, которым она передается на правах опе­ративного управления или хозяйственного ведения.

Представительные органы власти, администрация муниципального образования осуществляют свои полномочия в области регулирования хозяй­ственных связей по поводу земельных отношений, которые в первую очередь касаются земельных участков, расположенных в границах муниципального образования и не находящихся в государственной или иной собственности. Анализ сложившейся практики показывает, что хозяйственные связи в дан­ной сфере отношений собственники земельных участков, землепользовате­ли и арендаторы реализуют на основе следующих базовых принципов:

• приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благо­приятных экологических условий для его жизнедеятельности;
• рационального использования и целевого назначения земли;
• своевременного внесения земельных платежей.

Если указанные принципы нарушаются, то в силу вступают требова­ния законодательства по вопросам охраны окружающей среды, которые ис­пользуются администрацией для наложения штрафных санкций и изъятия земельных участков. В целях упорядочения хозяйственных связей в сфере земельных отношений представительный орган власти утверждает (по представлению администрации муниципального образования) ставки земельных платежей и порядок предоставления льгот по ним в соответ­ствии с действующим законодательством.

Администрация муниципального образования осуществляет управ­ление земельными участками, находящимися в муниципальной собствен­ности. Она предоставляет их, изымает, сдает в аренду, составляет и ведет зе­мельный кадастр, разрабатывает схемы планировки и застройки территорий с учетом интересов населения, следит за охраной и использованием земель.

Финансовые ресурсы муниципального образования включают в себя бюджетные, внебюджетные средства и иные финансовые активы, которыми он располагает.

В соответствии с законодательством Российской Федерации админи­страция ежегодно разрабатывает бюджет муниципального образования, вно­сит его на утверждение представительного органа власти, после чего обеспе­чивает его исполнение.

Определенная система отношений складывается и по доходной части бюджета. Она затрагивает процесс законодательного закрепления, регулиро­вания доходов, дотаций, субвенций, заемных и иных средств. Для упорядоче­ния бюджетных отношений осуществляется разграничение компетенции представительного органа власти и администрации муниципального образо­вания.

Роль власти в реализации в обеспечении развития муниципального образования достаточно велика. По сути дела власть в муниципальном об­разовании выступает в роли главного координатора деятельности всех субъ­ектов хозяйствования, сглаживая возникающие противоречия, до момента создания соответствующих организационных структур, которым передают­ся надлежащие в этих случаях функции управления.

Характер любого органа власти и управления определяется масштаба­ми и структурой, а также устойчивыми тенденциями и особенностями раз­вития того или иного муниципального образования. Поэтому для России сегодня, как никогда, актуален анализ общих черт и специфики функци­онирования муниципального образования как сложного, развивающегося социально-эколого-экономического организма.

Местные органы власти призваны создать необходимые предпосылки и благоприятные условия для удовлетворения многообразных, постоянно ме­няющихся потребностей населения, в том числе и за счет более полного ис­пользования нереализованных способностей каждого индивидуума.

Но в то же время следует иметь в виду, что власть, даже самая совершен­ная, не может отменить объективные законы развития муниципального обра­зования. Она может влиять на качество и формы этого развития, либо уско­ряя, либо, наоборот, замедляя его.

Муниципальное образование представляет собой определенную це­лостность, состоящую из взаимосвязанных и дополняющих друг друга зве­ньев, которые влияют на ее качественные и количественные характеристики. Органы власти и управления являются лишь одной из ее подсистем, ответ­ственных за благополучие и безопасность населения.

Важно и то обстоятельство, что муниципальное образование не обосо­блено от окружающего мира. Это открытая, незамкнутая система, имеющая разветвленные хозяйственные связи с соседними территориями, с другими муниципальными образованиями и регионами, зарубежными странами.

Выпускаемая в муниципальных образованиях продукция направляет­ся самым разным потребителям. В свою очередь муниципальные образова­ния получают продовольствие, сырье, деньги, необходимые товары, инфор­мацию. Такой обмен осуществляется в товарно-денежной форме и носит оживленный, интенсивный характер. Причем межрегиональные рыночные связи в ближайшей перспективе будут расти и усложняться. Это обуслов­ливает появление и развитие соответствующих функций власти, регулиру­ющих данные процессы, поскольку местные органы власти и управления призваны координировать, регулировать и управлять всей жизнедеятель­ностью на подведомственной им территории. Ни одно звено управления и власти, как и вся система муниципального образования, не могут действо­вать автономно, независимо от внешней среды.

Система органов власти муниципального образования должна опреде­лять перспективы развития, его тактические и стратегические цели, а также пути и методы их достижения. Для этого она наделена вполне конкретными полномочиями, правами и обязанностями в рамках муниципальной и феде­ральной систем управления.

Ядром системы управления муниципального образования является звено, в котором сконцентрирована власть, т. е. орган, имеющий полномо­чия принимать решения и организовывать коллективные действия для до­стижения намеченных целей.

Назначение власти в муниципальном образовании - это обеспече­ние четкой и согласованной работы всей целостной системы управления функционированием и развитием территории. В конечном счете, это забо­та о нуждах людей, их благополучии. Поэтому муниципальная власть - это весьма тонкий социальный инструмент, для использования которого необхо­димы профессиональные знания и опыт кадров управления, их личностные и организаторские качества.

Результативность и эффективность функционирования власти в муни­ципальном образовании во многом определяются качеством исходных мате­риалов и информации, поступающей в ее органы, их анализом и обобщением в первичных звеньях управления. О действенности власти и качестве управления развитием муниципального образования в целом можно судить только по конечным результатам, т. е. по тем изменениям, которые вызваны це­ленаправленным воздействием на жизнедеятельность муниципального обра­зования.

Органы власти в муниципальном образовании являются социальным институтом, призванным увязывать интересы жителей и действующих в нем многочисленных государственных и частных систем, создавать и под­держивать благоприятные условия для формирования хозяйственных связей, удовлетворения личных и коллективных потребностей горожан.

Важная функция власти - анализ процессов взаимодействия чело­века с природой: вопросы охраны, защиты и воспроизводства окружающей среды. Пока же социальный эффект в этой сфере чаще всего характеризует­ся отрицательным знаком.

Другая важнейшая функция муниципальной власти - создание бла­гоприятных условий для развития производства.

В экономически развитых странах социальный и экономический эф­фект власти и управления оценивается с учетом оздоровления окружающей среды, создания необходимых условий для производства, так как эффектив­ная экономика позволяет получить ресурсы для восстановления и охраны естественной природной среды.

Вместе с тем муниципальную власть связывают с производством не только проблемы внешней среды, но и такие вопросы, как налого­вый и кредитный режим, формирование инфраструктуры (транспорта, до­рог, газо-, тепло- и водоснабжения, связи, энергетики). Органы местного управления черпают финансовые ресурсы для решения социальных и эко­номических программ главным образом из сферы материального и немате­риального производства. Поэтому власть должны интересовать и чи­сто коммерческие результаты тех производств, которые функционируют на территории муниципального образования, а также хозяйственные связи, которые при этом используются.

Таким образом, муниципальное образование является сложным социально-экономическим и территориальным образованием, место которо­го в системе власти и хозяйственных связей определяется его функциональ­ным назначением - удовлетворять широкий круг потребностей населения, и выполнять соответствующие обязательства перед государством.

Вхождение в систему рыночной экономики предполагает пересмотр множества традиционных представлений относительно закономерностей сохранения, функционирования и развития муниципального образования как целостного социально-экономического и производственного организма. В этой ситуации важно осознание властью муниципального образова­ния объективной необходимости его постоянного обновления и развития. В противном случае весьма трудным становится решение вопросов выжива­ния субъектов хозяйствования муниципального образования в конкурент­ной рыночной среде и функционирования всех систем жизнеобеспечения населения.

В условиях формирования рыночных отношений социально-эколого-экономические процессы в муниципальном образовании постоянно разви­ваются. Перемены становятся важнейшим индикатором жизнеспособности современных муниципальных образований. Поэтому, чтобы соответствовать современным потребностям развития, нужно быть готовым к переменам, в том числе и муниципальному образованию.

Термин «изменение» означает, что ни одна вещь не пребывает в покое, ее естественное состояние - быть в непрерывном движении; т. е., если ис­пользовать термин «изменение» применительно к муниципальному образо­ванию, то он распространяется на любые преобразования, происходящие в нем и окружающей его среде.

Изменения по своей сути различны. Может быть прогрессивное из­менение в интересах населения муниципального образования, связанное с улучшением процесса удовлетворения их потребностей. Но нередко можно встретить и деструктивные изменения, когда муниципальная власть, ис­пользуя данные ей полномочия, производит изменения в своих корыстных целях путем перераспределения собственности, природных ресурсов, осу­ществления коммерческих сделок по закупке продовольствия в ущерб раз­витию собственного производства и т. п.

Весьма очевидно, что деструктивные изменения не являются в пря­мом смысле источником социально-эколого-экономического развития муни­ципального образования, хотя и оказывают существенное воздействие на процессы, происходящие в нем, давая некий импульс для перемен. Под источником в данном случае мы понимаем традиционное представление о нем: «то, что дает начало чему-либо, то, откуда исходит что-либо». Переме­ны же в социально-экономическом развитии муниципального образования характеризуют состояние, сложившееся на заданный момент времени в ре­зультате тех или иных изменений.

Понятие перемены сопряжено с обновлением. Чтобы признать дви­жение переменой, количественные и качественные изменения социально-эколого-экономического развития муниципального образования должны превысить некий порог.

Рост социально-эколого-экономических параметров развития муни­ципального образования является следствием изменений и характеризуется сдвигами в заданных рамках. Сдвиги эти не простираются далее количе­ственных значений модели, не разрушая ее целостности.

В ходе постепенного накопления изменений и перемен муниципаль­ное образование в некий момент достигает определенного предела своего социально-эколого-экономического роста и оказывается все менее способ­ным обеспечивать дальнейшее саморазвитие и порядок. В результате оно ставится перед необходимостью выбора альтернативы: либо согласиться с неизбежностью деградации, либо предпринять усилия по развитию с целью перехода в качественно новое состояние и на более высокий уровень функ­ционирования.

Социально-эколого-экономическое развитие муниципального обра­зования связано с качественными и структурными переменами в нем, суть которых сводится к формированию иной среды его функционирования, адаптированной к изменившейся ситуации, и способной обеспечивать дина­мическое равновесие, которое отличается следующими признаками:

• стабильностью, способствующей достижению текущих целей;
• восприимчивостью и способностью к нововведениям;
• необходимой продолжительностью для обеспечения надлежащего изменения в целях и средствах;
• адаптивностью, требующейся для соответствующей реакции на внешние и внутренние возможности и требования.

Таким образом, социально-эколого-экономическое развитие муници­пального образования можно трактовать как процесс, ориентированный на постоянное сохранение его динамического равновесия посредством целе­направленного использования имеющегося потенциала и условий внеш­ней среды.

Для решения проблем социально-эколого-экономического развития соответствующие подразделения администрации муниципального образо­вания должны концентрировать свои усилия на определении целей, задач и направлений деятельности муниципального образования, разработке техно­логии их достижения с тем, чтобы обеспечивать регулярный переход эконо­мики из одного состояния в другое, способствующее повышению эффектив­ности удовлетворения потребностей населения.

Социально-эколого-экономическое развитие муниципального обра­зования может происходить как в эволюционной, так и в революционной форме, воспринимаемой людьми как драматическая (плохо или вовсе не контролируемая). Однако в цивилизованных странах доминирует эволю­ционное и контролируемое развитие.

На практике в муниципальном образовании понятию «развитие» при­дается более конкретный смысл. В одном случае развитием считают организационные перемены (изменение власти, перераспределение полномочий и ответственности власти, субъектов хозяйствования и т. п.), во втором - изменение отношений собственности, в третьем - коррективы параметров бюджета, в четвертом - рост объемов производства, розничного товарообо­рота и услуг населению.

Мы считаем, что понятие «развитие» наиболее точно характеризует происходящие процессы, когда его используют в существенно более широ­ком смысле, как определенного рода стратегию муниципального образова­ния, охватывающую всю системную совокупность основных ее составляю­щих.

Видение перспективы вырабатывается в суждениях о будущем разви­тии муниципального образования. Есть основания утверждать, что в про­цессе коллективного обсуждения может быть сформирован согласованный образ будущего. При этом акцент должен делаться не на ближайших измене­ниях, а на конструктивных отличиях будущего состояния муниципального образования от нынешнего.

Вслед за этим желательно разработать нормативы и детальные про­граммы действий, используя для этого самые разнообразные методы и прие­мы, учитывающие традиции и ценности соответствующего муниципально­го образования.

Поскольку действия, ведущие к переменам, осуществляются исхо дя из сложившегося видения их необходимости, постольку первым и важней­шим шагом в работе над составлением программы развития муниципаль­ного образования следует признать формирование такого образа будущего (видения проблем и возможностей их решения), который готово принять подавляющее большинство руководителей и населения муниципального образования.

Для эффективного управления развитием муниципального образова­ния важно понимание того, что сама необходимость развития объективно обусловлена свойствами дезорганизации (хаоса) и организации (порядка), присущими всякой социальной системе. В теории управления эти категории соответствуют гибкости и стабильности.

Теоретическое осмысление рассматриваемой проблемы приводит к выводу, что социально-эколого-экономическое развитие муниципального образования есть процесс преодоления противоречий упомянутых двух на­чал и обеспечения их относительно равновесного состояния.

Динамичная внешняя среда муниципального образования, обу­словливающая потребность в изменениях и развитии, заключает в себе все факторы, в рамках которых ей приходится действовать.

Таким образом, процесс развития муниципального образования - это не просто поиск и реализация некоторой совокупности мер по осуществле­нию тех или иных перемен, а творческая стратегия власти, которая требует соблюдения ряда принципов.

Потребность в управлении развитием муниципального образо­вания обусловливает необходимость рассматривать его как социально-экономическую систему, в которой происходит непрерывный процесс взаи­модействия ее внутренних составляющих и внешней среды.

По состоянию на каждый заданный момент времени администрация муниципального образования должна оценивать меру своей «дезоргани­зованности», обусловленной ее неспособностью своевременно, самостоя­тельно и эффективно преодолевать возникающие кризисные ситуации.

Должна быть разработана и система адресной мотивации работников, обеспечивающих перемены. В настоящее время недостаточная заинтересо­ванность персонала управления в переменах объясняется, в основном, сле­дующими причинами:

• слабое развитие в администрациях муниципальных образований функций и методики планирования, управления переменами;
• отсутствие методических разработок по контролю и адекватной оценке их результативности и эффективности;
• нежелание рисковать (особенно на начальном этапе), брать на себя ответственность; недостаток знаний в области менеджмента.

Необходимо сформировать систему контроля и оценки осуществления запланированных перемен, результатов и эффективности деятельности по осуществлению перемен, с заранее обозначенными стандартами деятельно­сти, системами и показателями подотчетности и оценки, средствами коррек­тировки на базе информации, поступающей по каналам обратной связи.

Таковы, на наш взгляд, основные принципы формирования системы управления развитием муниципального образования.

В процессе функционирования этой системы изменениями должны быть охвачены:

• социальная, экологическая и производственная среда;
• организационные структуры;
• методы управления;
• информационные модели;
• персонал управления.

Диагностика состояния работы с программами развития муниципального образования подтверждает, что наиболее слабой стороной, исключающей воз­можность их эффективного осуществления, остается некомплектность разрабо­ток, что в свою очередь обуславливается непониманием всей значимости си­стемного подхода.

Передовой опыт управления развитием позволяет признать желатель­ным маркетинговый анализ исходной точкой разработки стратегии развития муниципального образования. При этом следует добиваться синхронного, взаимосвязанного анализа внутренней и внешней среды функционирования муниципального образования.

Изучение опыта управления развитием муниципального образования позволяет сформулировать следующие закономерности, присущие эво­люционной модели:

• процесс развития по своей объективной сути прерывен и осущест­вляется поэтапно;
• развитие происходит во времени в виде последовательных стадий, где каждая последующая стадия логически следует из предыдущей;
• на каждой стадии формируется определенная система, с присущи­ми ей именно на данном этапе структурными характеристиками;
• в структуре системы, как правило, выделяется доминантная подси­стема, выполняющая системообразующие функции.

Процесс управления развитием муниципального образования пред­полагает процедуру планирования, которая начинается с анализа - диа­гностики состояния муниципального образования, включая систему управ­ления. Все акции по планированию развития муниципального образования можно объединить в четыре блока:

• конкретизированные цели и задачи;
• расчет их финансового и материального обеспечения;
• методы решения задач и достижения целей;
• оценка результативности и эффективности.

Существенная роль в управлении процессом развития муниципальных образованиий отводится социально-эколого-экономическим источникам раз­вития.

Под источниками в данном случае мы понимаем то, что дает нача­ло формированию среды функционирования муниципального образования, способной адаптироваться к изменившейся ситуации и развиваться, обеспе­чивая стабильность в удовлетворении потребностей населения.

Адаптация выступает крайне важной характеристикой, поскольку она необходима для соответствующей реакции на внутренние и внешние воз­можности и требования. Она придает гибкость системе управления, под­вергающейся обновлению, что способствует росту и развитию в целом.

Источники развития должны подкрепляться и поддерживаться потен­циалом муниципального образования, рациональное использование которо­го обеспечит постоянное сохранение динамического равновесия.

Итак, мы считаем, что источниками развития муниципального образования является взаимосвязанная совокупность изменений, обновлений и перемен, дающая начало формированию среды его функционирования, спо­собной адаптироваться к изменившейся ситуации и развиваться.

Источники (изменения, обновления и перемены) можно, в свою оче­редь, классифицировать по ряду критериев: организационные, социаль­ные, экологические, экономические (внешнеэкономические), нормативно-правовые, политические, кадровые.

Данная классификация может быть использована при поиске резер­вов развития административно-территориальных образований. Она позво­ляет из большого многообразия резервов выбрать наиболее приемлемые для конкретной территории и определить приоритеты государственного регули­рования ее развития с учетом внутренних и внешних взаимосвязей.