Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цвикилевич А. В.,

1.3. Ключевые направления развития муниципальных образований в контексте устойчивого развития

За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Рос­сийской Федерации, законодательно отделившей местное самоуправление от государственной власти, в российских городах накопился богатый и раз­носторонний опыт самостоятельного социально-экономического развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» установил общие принципы деятельности муници­пальных образований. В частности, перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была жестко регламенти­рована и т. п.

Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень сво­боды в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была суще­ственно ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определенными широки­ми полномочиями и недостатком реальных управленческих рычагов - и шло развитие российских муниципальных образований. Основным направ­лением развития (особенно на первых порах) была рутинная работа по осу­ществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.

Преимущественное внимание муниципальных образований к управ­ленческим аспектам вызвано несколькими причинами. Во-первых, новые задачи требовали новых организационных решений. Унаследованные от советской эпохи подходы к управлению муниципальным хозяйством рабо­тали лишь в условиях плановой экономики, их было необходимо модер­низировать. Далеко не всем городам отказ от советских схем дался легко, многие рудименты старых подходов сохраняются в муниципальной прак­тике до сих пор. Во-вторых, ограниченность местных ресурсов вынуждала муниципалитеты изыскивать решения, одновременно низкозатратные и эф­фективные. Грамотные управленческие реформы как раз и позволяли при сравнительно небольших затратах рационально использовать ограничен­ные ресурсы.

Разумеется, интенсивность преобразований в разных муниципа­литетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» му­ниципальные образования, наиболее восприимчивые к новым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и муниципальные об­разования, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от возмож­ностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в которой они пребывали, но велика была роль и субъек­тивных причин разного рода. Так или иначе, можно констатировать, что за время существования института местного самоуправления в России сложи­лась территориально обусловленная система организации муниципального управления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современного состояния муниципального управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских муниципальных образований начинается принципиально новый этап. При­чем наступление этого этапа определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.

С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стра­не и критическая масса накопленного опыта позволили многим муници­пальным образованиям, наконец, переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегиче­ское планирование своего развития. «Антикризисный» характер муници­пальных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития му­ниципальных образований.

Все большее распространение получают новые управленческие тех­нологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кре­дитование, правовое зонирование и т. п.).

С другой стороны, сама система организации местного самоуправ­ления подвергается коренному реформированию «сверху» - это касается как территориальной организации, так и полномочий муниципалитетов и взаимодействия между уровнями власти. Дальнейшее реформирование определяется принятием 6 октября 2003 г. новой редакции Федерально­го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ). В полном объеме закон вступит в силу 1 января 2006 г., но подготовительная работа в российских регионах идет сейчас.

Эти факторы могут войти во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Прежде всего, назрела необходимость в инвентаризации накопленного муниципальными образованиями опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах, как инфор­мированность местных руководителей о новых управленческих технологи­ях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций.

Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не по­падало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ, среди которых стоит, например, выде­лить фундаментальный труд В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Муниципаль­ная Россия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количе­ственный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципаль­ных администраций (установление внешних контактов, организация пла­нирования муниципального развития, взаимодействие с местной обще­ственностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей.

Один из путей выявления тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой, - проведение опроса среди пред­ставителей муниципалитета и населения муниципального образования. В качестве формы организации исследования применяется анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в муниципальном образова­нии с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более вы­пуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования - выяснить, как муниципалитеты и население относятся к нововведениям, каким они видят будущий статус своих муниципальных образований. В на­стоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к изменениям во многом определяют перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-эколого-экономического.

По данным исследователей (по результатам опросов, охватывающим лишь часть российских муниципальных образований, но позволяющим су­дить о тенденциях) в большинстве муниципальных образований разраба­тываются прогнозы социально-экономического развития и комплексные планы развития. В то же время преобладает краткосрочный горизонт про­гнозирования (планирования), средне- и долгосрочные прогнозы (планы) сравнительно редки. Часто в муниципальных образованиях под комплекс­ными планами социально-экономического развития понимаются результа­ты текущего муниципального планирования.

Примерно половина муниципальных образований к разработке дан­ных документов привлекаются сторонние организации. Большинство му­ниципальных образований заявляют об активном участии в процессе разра­ботки местного сообщества. Общественные слушания, однако, проводятся лишь в малой части муниципальных образований. Чаще всего информация доводится до местного сообщества через публикацию сообщений в СМИ.

В настоящее время многие муниципальные образования переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Пока лишь в малой части муниципаль­ных образований внедрен институт стратегического планирования местно­го социально-экономического развития. Малые и средние муниципальные образования по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля муниципальных образований, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%.

Лишь среди центров субъектов Федерации эта доля существенно выше - более 70%.

В отличие от среднесрочного комплексного планирования, которое муниципальные образования предпочитают осуществлять целиком своими силами, к разработке стратегических планов в большинстве случаев при­влекаются сторонние организации. По-видимому, это объясняется сравни­тельной новизной данной практики, отсутствием во многих муниципалите­тах соответствующего опыта.

Крупные муниципальные образования финансируют разработку сво­их планов, как правило, целиком из местного бюджета, в средних и малых в роли источника финансирования обычно выступают выигранные гранты. В числе причин, по которым главные стратегические документы не реали­зуются, чаще всего фигурируют неготовность документа и нехватка финан­совых средств.

Немногим более половины муниципальных образований знакомы с технологией мониторинга реализации муниципальных программ, и менее половины знакомы с технологией оценки. Около четверти муниципальных образований применяют эти инструменты на практике, причем часто огра­ничиваются мониторингом.

В тех случаях, когда проводится оценка программ, ее результаты, как правило, не служат поводом для внесения в программы изменений. Про­граммы, и в том числе стратегические планы, в большинстве муниципаль­ных образований меняются довольно часто, но причины этих корректив чаще носят «внешний» по отношению к программам характер (изменение налогового законодательства, условий финансирования программы, инве­стиционного климата).

В целом муниципальные образования, где до конца выдерживается схема мониторинг - оценка - изменения по итогам оценки, составля­ют меньше половины от общего числа муниципальных образований, раз­рабатывающих программы и планы муниципального социально-эколого-экономического развития. Но и в них в подавляющем большинстве случаев оценивается лишь ход реализации программы, а не ее результаты.

Исследователи выделяют следующие тенденции в развитии муници­пальных образований:

1. Распространение новых передовых технологий муниципального управления и инструментов социально-эколого-экономического развития (стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных про­грамм, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирова­ние) миновало стадию точечного, пилотного внедрения в отдельных муни­ципальных образований и стало приобретать массовый характер.
2. Стали реальностью и активно функционируют сети горизонталь­ных межмуниципальных контактов. Укрепляются партнерские связи между российскими муниципальными образованиями, причем выделяются муни­ципальные образования-лидеры, наиболее активные в плане межмуници­пального взаимодействия.
3. Достаточно высокого уровня достигли компьютеризация местных администраций и информационная обеспеченность населения муниципаль­ных образований. О последнем свидетельствует большой процент муници­пальных образований, имеющих свои СМИ, в том числе электронные.
4. Вместе с тем сохраняют актуальность традиционные проблемы местного самоуправления, прежде всего финансовые и кадровые. Финан­совые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, восприни­маемых администрациями муниципальных образований наиболее остро (уступив лишь проблемам ЖКХ). Большинство глав муниципальных об­разований для выполнения всех необходимых, с их точки зрения, функций желали бы увеличения существующего бюджета муниципального образо­вания минимум в 3 раза. Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свиде­тельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том, что существующая система подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному решению кадровой пробле­мы: большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, проводимые «по разнарядке» регио­нальными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым муниципальные образования должны будут увеличить свои депу­татские корпуса или сформировать новые представительные органы.
5. Для институционального развития российских муниципальных об­разований фактор численности населения не имеет решающего значения. Большие муниципальные образования далеко не по всем позициям явля­ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение независимых организаций к разработке муниципальных про­грамм и планов и т. п.). Но по ряду показателей институционального раз­вития, не предполагающих существенных затрат, средние и малые муни­ципальные образования, по меньшей мере, не уступают большим. Это, в частности, касается интенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международном уровне), внедрения практики стратегического планиро­вания, распространения инструментов мониторинга и оценки муниципаль­ных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие муниципаль­ные образования компенсируют инициативностью, восприимчивостью к инновациям и активностью на межмуниципальной сцене.

Дальнейшее развитие российских муниципальных образований, как и во всем мире, связывается с идеей устойчивого развития, под которым пони­мается развитие, гарантирующее достойные, максимально возможные рав­ные стартовые условия представителям нынешнего и следующих поколений для проявления своих способностей и удовлетворения жизненных потреб­ностей. Устойчивое развитие базируется на экономике, гармонично сочета­ющейся с принципами экологической безопасности и социальной справед­ливости в демократическом обществе, соблюдающем права человека.

Данное определение, благодаря емкости понятий «стартовые условия для развития», «экологическая безопасность» и «права человека» включает в себя принципы сохранения как биологического и ландшафтного разноо­бразия, так и этно-культурного разнообразия. Коротко устойчивое развитие можно охарактеризовать как стремление к обеспечению консенсуса (в луч­шем случае) или компромисса (в худшем случае) между экономическими, экологическими и социальными приоритетами развития.

Рис. 1. Система устойчивого развития.

На рис. 1 представлена схема, отражающие систему устойчивого раз­вития. Область 4 (зачерненная) на рис. 1, где гармонично сочетаются эколо­гические, экономические и социальные приоритеты, может быть характери­зована как сбалансированное, или устойчивое развитие. На схеме показано также, что принципы устойчивого развития должны реализовываться на трех взаимосвязанных уровнях - глобальном, национальном, местном.

На рис. 2 данный основополагающий подход более детализирован для муниципального образования.

Рис. 2. Система устойчивого развития муниципального образования.

В целом можно констатировать, что общероссийские направления развития муниципальных образований укладываются в общемировую кон­цепцию устойчивого развития и возможно формирование новых подходов в управлении развитием муниципального образования с точки зрения устой­чивого развития.