Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цвикилевич А. В.,

2.1. Муниципальные программы развития как элемент механизма реализации стратегии устойчивого развития муниципального образования

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществле­ния государственной социальной и экономической политики развития стра­ны, регионов и муниципальных образований наряду с методами прогнози­рования и индикативного планирования.

Целевые программы являются элементом механизма реализации стратегии устойчивого развития страны, региона, муниципального об­разования, так как представляют собой увязанные по ресурсам, испол­нителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных меро­приятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в об­ласти государственно-федеративного и муниципального строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического, регионального и муниципального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из на­роднохозяйственной значимости, социальной, экологической и экономи­ческой и институциональной целесообразности состава приоритетных на­правлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональ­ном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными, эко­логическими, экономическими и институциональными процессами в му­ниципальных образованиях.

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексно­сти проблем устойчивого развития, требующих для своего решения эффек­тивных межотраслевых, межведомственных, межмуниципальных взаимо­действий, и, с другой - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в услови­ях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматрива­ющих коренные сдвиги в развитии социальной сферы, экологии, экономики и переход к новым состояниям социально-эколого-экономических си­стем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктур­ных или иных элементов муниципальных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение мате­риальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников про­грамм.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечива­ет реализацию одновременно двух типов интеграции социально-эколого-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным от­раслям, муниципальным образованиям или формам собственности, и вре­менной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

В отечественной экономической теории программно-целевое управ­ление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе - это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формирова­нием и использованием организационного и финансового механизмов ее ре­ализации, контролем реализации и оценки эффективности, которые являет­ся одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи.

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инстру­мента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных про­порций, структуры, тенденций развития экономики, социальной сферы и экологии;
• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотрас­левой и межмуниципальной, региональной координации программных ме­роприятий;
• отсутствие возможностей достижения необходимых целей разви­тия, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровня­ми управления, хозяйствующими субъектами и т. д.;
• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, муници­пальной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (фе­деральной, региональной или муниципальной значимости).

В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого под­хода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных отраслей и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих простран­ственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов му­ниципального значения, взаимодействие муниципального образования, предприятий и организаций при решении территориальных проблем, стро­ительство объектов производственной инфраструктуры муниципального назначения и т. д.); появление ряда новых факторов, обусловленных осо­бенностями переходного периода.

Так, кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятель­ности и т. д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, долж­но обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности.

Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса - конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения нега­тивных социально-эколого-экономических последствий делают целесоо­бразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода проблем переходного периода.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополни­тельные финансовые и материальные ресурсы для развития муниципаль­ных образований. Успешно решая задачи использования ресурсов, он до­вольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в усло­виях дискретности народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы.

Преимущества программно-целевого метода управления устойчивым развитием муниципальных образований характеризуются в целом следую­щими принципиальными особенностями:

• индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходи­мыми материальными и финансовыми ресурсами;
• системным характером основных целей и задач программы по ре­шению сложных комплексных (межотраслевых и межмуниципальных) про­блем развития экономики, социальной сферы и экологии муниципального образования различного таксономического уровня;
• обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития муниципального образования различного таксо­номического уровня;
• способностью концентрировать ограниченные материальные и фи­нансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов устойчивого раз­вития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т. е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестици­онных проектов развития экономики, экологии и социальной сферы, разви­тие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
• возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительно­го привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересо­ванных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковско­го кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирую­щем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы разви­тия региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредит­ных ресурсов;
• возможностью сочетать в ходе муниципального управления устойчивым развитием на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления развитием муниципального обра­зования с методами муниципального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию муниципального сектора эко­номики и тех хозяйственных объектов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для обеспечения жизнедеятельности муници­пального образования, так и к приоритетному развитию отдельных посе­лений - «локомотивов» местного экономического роста, к муниципальной поддержке кризисных, депрессивных поселений, с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, поселений, подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;
• потенциальной возможностью обеспечения общественного кон­троля при формировании целей и задач программного развития и исполь­зовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомствен­ных комиссий по их реализации и др.).

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

• проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перера­батывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т. д.);
• вопросы содействия развитию малого предпринимательства;
• комплексное совершенствование местной законодательной и нор­мативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельно­сти населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;
• участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;
• проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие соци­ально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.;
• проблемы экологической направленности, связанные с качеством жизни населения и окружающей среды;
• проблемы содействия занятости населения, включая вопросы пе­реподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработ­ке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привле­каться по восходящей или нисходящей линии по «остаточному» принципу.

Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные меха­низмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые меж­ду собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельству­ет опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной си­стемы, являющейся одним из главных инструментов современной органи­зации рынка.

При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные ха­рактеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т. д., а заложенная в программном методе потенциальная воз­можность существенно повысить эффективность государственного управ­ления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

1. В либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

2. Государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы, как реализованные в истории СССР - НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возмож­ные практически не обсуждаются;

З.Цели программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть, как не удовлетворяющая кри­терию коммерческой эффективности, отвергнута;

4. В реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные при­меры реализации программ в полном объеме.

Важно учитывать, что муниципальное образование выступает, пре­жде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации му­ниципальных программ. Эта информационная и координационная функция гораздо важнее, чем то скромное финансирование, которое может быть вы­делено сегодня непосредственно из муниципального бюджета.

Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, муниципальные программы выступа­ют в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологи­ческой). При этом возможны разные подходы. Так, за рубежом разработчи­ки делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфра­структуры, землепользования и экологии.

Собственно экономическая сторона муниципального программирова­ния опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат «те­оретической экономики благосостояния» (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации муниципальных программ оце­нивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.

Особое внимание при этом уделяется так называемым «внешним эффектам», таким, например, как экономия затрат коммерческого секто­ра в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономи­ческий эффект от реализации муниципальных программ соизмеряется со­циальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: «оценка затрат и результатов» (cost-benefit analysis) и «сопоставление затрат с эффектами» (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем.

Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между муниципальным программированием и «просто» муниципальным планированием? Как сделать так, чтобы при раз­работке муниципальных программ специфический предмет программного управления не «растворялся» в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом муниципального планирования мы предлагаем считать процессы нормального - текущего и перспективного функционирования муниципального образования, подкрепленные соответ­ствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до извест­ной степени, как «территориальный аналог отраслевого планирования»).

В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы через автономные ру­тинные действия коммерческих структур и органов местного самоуправле­ния. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только спе­циализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступа­ют, как часть системы территориального управления и направлены на реа­лизацию, в первую очередь, местных интересов. Это позволяет заменить «планирование от достигнутого», ставшее настоящим бедствием в послед­ние десятилетия советского периода, планированием от желаемого резуль­тата, что резко повышает действенность планирования.

Определенным катализатором нынешнего витка "программного бума", произошедшего не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и муниципалитетов, и не имеющего на региональном и муници­пальном уровне достаточного нормативно-правового обеспечения, послу­жило Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1450, которое фактически запретило принятие правительственных решений по государственной поддержке регионов в части осуществления в них меро­приятий и проектов социально-экономического характера без разработки соответствующих региональных программ.

Характеризуя состояние разработки и реализации муниципальных программ, необходимо отметить принявшую повсеместный характер прак­тику их создания - разрабатываются программы как комплексные, охва­тывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвя­щенные какой-либо одной отрасли; кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например, отраслям социаль­ной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение про­блем внутримуниципальных поселений.

Основными моментами практики использования программного под­хода в муниципальном образовании являются следующие:

важнейшими факторами,  определяющими необходимость программной разработки проблемы на муниципальном уровне, являются:

• стратегическая значимость проблемы для развития муниципаль­ного образования,
• невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны администра­ции муниципального образования,
• необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы,
• высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структур­ные сдвиги в экономике,
• значительный социальный, экономический, экологический эф­фект;
• в процессе разработки и реализации муниципальных целевых про­грамм участвуют: инициатор программной разработки проблемы на му­ниципальном уровне, муниципальный заказчик муниципальной целевой программы, головной исполнитель муниципальной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на муниципальном уров­не - любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложени­ями и обоснованиями о программной разработке проблемы на муниципаль­ном уровне; муниципальный заказчик муниципальной целевой программы - администрация муниципального образования; головной исполнитель муниципальной целевой программы - комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответствен­ность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реали­зацию программы, функция координации действий участников реализации утвержденной программы;
• головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес-планом, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между муниципальным заказ­чиком программы и предприятиями, организациями, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предвари­тельной бюджетной заявкой на предстоящий год в комитет по экономике администрации муниципального образования;
• комитет по экономике направляет проект программы на эксперти­зу и, кроме того, подготавливает свое заключение по материалам програм­мы, исходя из следующих критериев: степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реа­лизации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями ее государ­ственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществления программы; социально-эколого-экономическую и институциональную эффективность программы в целом, ожидаемые ко­нечные результаты реализации программы и ее воздействие на развитие муниципального образования;
• после получения заключений экспертизы и комитета по экономике администрации муниципального образования головной исполнитель пред­ставляет проект целевой программы главе администрации; целевые про­граммы, одобренные постановлением главы администрации, представляют­ся на рассмотрение представительного органа власти; после утверждения представительным органом власти целевой программы и бюджетных ас­сигнований на ее реализацию в муниципальном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ;
• утвержденные целевые программы реализуются за счет средств муниципального бюджета, внебюджетных источников, иных бюджетных средств (федеральных, региональных);
• к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударствен­ного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприя­тий), другие поступления;
• для осуществления целевых программ могут создаваться специ­альные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, явля­ются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства муниципального и иных бюджетов, средства внебюджетных фон­дов и др.;
• частные и иностранные инвесторы могут финансировать програм­мы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реа­лизации программных мероприятий осуществляется в соответствии с зако­нодательством об иностранных инвестициях.
• эффективность практики использования программного метода в обуславливается также четкой системой контроля за реализацией про­грамм: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике администрации статистическую, справочную и анали­тическую информацию о реализации программ и, кроме того, ежегодно, в комитет по экономике - доклады о ходе работ по программам и исполь­зовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием голов­ных исполнителей программ организует контрольные проверки хода реа­лизации программ.

По данным отчетности и контрольных проверок комитет по экономи­ке подготавливает и представляет главе администрации доклад о ходе реа­лизации муниципальных целевых программ за отчетный год.

Очень важна принципиальная установка разработчиков программы -«главное не отсутствие ресурсов, а отсутствие системы управления», т. е. главный упор сделан на совершенствование управления.

Наиболее часто встречающимися погрешностями в практике исполь­зования программно-целевого метода являются:

• недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социально-эколого-экономической проблемы;
• отсутствие эффективной системы управления программой со сто­роны головного исполнителя программы, системы контроля и оценки воз­действия программ на развитие муниципального образования со стороны муниципального заказчика программы.