Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цвикилевич А. В.,

Заключение

В настоящее время институт местного самоуправления привлекает в нашей стране все более пристальное внимание не только политиков, уче­ных, экономистов, но и широких слоев населения. Обусловлено это тем, что становление местного самоуправления - не просто дань демократи­ческим принципам. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнени­ем хозяйственных связей в России объективно возникла необходимость де­централизации власти и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию на местах и в стране в целом.

Современное состояние развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации характеризуется незавершенностью формирования его полноценных органов.

Тем не менее, поскольку любое муниципальное образование наделе­но собственными ресурсами, именно местные сообщества потенциально способны решать свои проблемы с учетом конкретных условий отдельной территории в наиболее эффективных формах.

Перед муниципальными образованиями стоит задача преодоления не­гативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных яв­лений, связанных с высокой концентрацией производств с устаревшим тех­нологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности местной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны сторонних производителей и отсутствия последовательной государственной и региональной политики поддержки отечественного, местного предпринимателя.

Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пун­ктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии.

Кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хо­зяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельно­сти и т. д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, долж­но обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности.

В этих условиях особое значение приобретают инструменты эконо­мической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регио­нов, муниципальных образований, населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тен­денций развития экономики, социальной сферы и экологии, комплексность возникшей проблемы и т. д.) полностью соответствуют специфике переход­ного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основ­ных методов осуществления качественных изменений социально-эколого-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого под­хода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных отраслей и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих простран­ственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов му­ниципального значения, взаимодействие муниципального образования, предприятий и организаций при решении территориальных проблем, стро­ительство объектов производственной инфраструктуры муниципального назначения и т. д.); появление ряда новых факторов, обусловленных осо­бенностями переходного периода.

Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса - конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения нега­тивных социально-эколого-экономических последствий делают целесоо­бразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода проблем переходного периода.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополни­тельные финансовые и материальные ресурсы для развития муниципаль­ных образований. Успешно решая задачи использования ресурсов, он до­вольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в усло­виях дискретности народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы.

На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мо­билизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.

Местное самоуправление имеет свои особенности и они проявляют­ся в воздействии муниципальных программ на развитие муниципального образования.

В практике муниципального управления в силу сложности и много­плановости задач нет единой и общепризнанной методики оценки муници­пальных программ на развитие муниципального образования. В мировом сообществе оценщиков, принадлежащих к разным управленческим и ана­литическим школам, пока не сложилось даже единого терминологическо­го поля в тематике мониторинга и оценки муниципальных программ. Это вполне объяснимо по нескольким причинам. Прежде всего, механизм об­щественного управления территорией, которое осуществляет местное со­общество через делегированные органы, весьма сложен. Муниципальные программы призваны формировать процесс развития муниципального об­разования или отдельных сфер его жизнедеятельности. Кроме того, на раз­витие территории влияет множество внешних факторов, которые необходи­мо учитывать при анализе и прогнозировании ситуации, и, таким образом, сам объект исследования (оценки) тоже чрезвычайно сложен. И, наконец, большинство муниципальных программ имеют долговременную направ­ленность, что усугубляет сложность их реализации и анализа в меняющих­ся политических и экономических условиях.

Предназначение оценки воздействия муниципальных программ, та­ким образом, состоит в том, чтобы выяснить, насколько успешна оценивае­мая программа с точки зрения развития муниципального образования. Кри­терии успешности программы могут быть самыми разными. Более того, муниципальные комплексные и целевые программы столь же разнообраз­ны, как и сами муниципальные образования. Следовательно, цели и задачи, которые ставятся перед оценкой воздействия в каждом конкретном случае, тоже разные.

Неоднозначно воспринимается и понимается муниципальными обра­зованиями и само понятие «развитие муниципального образования». Тем не менее, мировое сообщество выработало понятие «устойчивое разви­тие», в том числе и для муниципальных образований. Широкое применение находит использование индикаторов устойчивого развития, показателей ка­чества жизни населения для определения параметров и характера развития муниципального развития. Таким образом, заложена основа системы коор­динат, определяющих развитие муниципального образования и позволяю­щая сопоставлять количество и качество изменений в жизнедеятельности муниципального образования.

Общая цель проведения оценки воздействия муниципальных про­грамм на развитие муниципального образования - это содействие устой­чивому развитию муниципальных образований через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-эколого-экономического развития. Внедрение системы оценки позволяет муници­палитетам обеспечить преемственность стратегии развития муниципаль­ного образования, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления.

В процессе достижения общей цели оценки решается целый ряд за­дач. Их набор может быть различен. Вот некоторые из них:

• корректировка содержания программы - уточнение целей и задач, переориентирование программы на достижение реалистичных результатов и т. д.;
• активизация работы по выполнению программы - экспертиза эф­фективности организации выполнения программы, вовлечение в работу но­вых исполнителей, повышение эффективности сбора данных, экспертиза дополнительных потребностей и т. д.;
• анализ причин успехов и неудач выполнения программы;
• учет ошибок и недостатков программы при разработке других про­грамм;
• привлечение внимания общественности к программе;
• обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансиро­вания;
• информирование лиц и организаций, принимающих решения;
• анализ разногласий, возникающих среди исполнителей по ходу реа­лизации программы.

Мировой опыт свидетельствует, что оценка, сопоставление затрат и результатов необходима для подготовки обоснованных решений как в пред­принимательском, так и в общественном секторе. В обоих случаях требу­ется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты из­держек, во-вторых, круг последствий, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные эле­менты затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, эффектив­ность, т. е. разницу между результатами и затратами. Для муниципальных образований необходимы системы индикаторов, включающие и экспертные оценки анализируемой системы, а также отдельных её подсистем, или ком­плексная оценка системы управления, позволяющая оценивать эффектив­ность управления развитием муниципального образования по значитель­ной совокупности факторов.

Для усовершенствования процесса управления муниципальным образованием в российской экономике необходимо создание единой базы данных для внутреннего потребления, - компактной системы статистиче­ских показателей о муниципальном образовании и создание системы оцен­ки эффективности управления развитием. При этом необходимо учитывать реальную специфику муниципальных образований, что в свою очередь предполагает адаптацию существующих методов оценки к местным осо­бенностям, а также разработку методик оценки в зависимости от решаемых муниципалитетом задач.

Проведенный анализ отечественного опыта показывает, что на сегод­няшний день какой-либо единой универсальной методики оценки воздей­ствия муниципальных программ на развитие муниципального образования не существовало.

Необходимым условием эффективного управления развитием муни­ципального образования является реализация функций контроля реализа­ции муниципальных программ, что предполагает применение соответству­ющей методики оценки воздействия муниципальных программ на развитие муниципального образования, учитывающей соответствующий зарубеж­ный и отечественный опыт и требующей соответствующих инструментов в зависимости от конкретных целей решаемых задач.

Теоретические основы оценки воздействия муниципальных про­грамм на развитие муниципального образования включают в себя свойства и особенности муниципального устройства и управления муниципальным образованием, особенности и характер развития муниципальных образова­ний в России и общемировые тенденции, раскрывают определение предме­та, главных характеристик оценки и принципы ее построения.

Элементы (инструментарий) методики оценки воздействия муници­пальных программ на развитие муниципального образования включают в себя определение (разработку) критериев и показателей. Их основной осо­бенностью является сочетание формальных методов и неформализованного (экспертного) знания (по аналогии с системным анализом) при разработке.

Оценка воздействия муниципальных программ на развитие муници­пального образования - как система взаимосвязанных критериев и показа­телей, характеризующих направления социально-эколого-экономического развития - представляет собой управленческий инструмент. Этот инстру­мент использует данные отчетов об исполнении бюджетов, объединяя их с демографической, социально-эколого-экономической информацией, а так­же с характеристиками, описывающими состояние системы управления развитием муниципального образования. Результаты этой оценки исполь­зуются органами местного самоуправления для принятия конкретных ре­шений в сферах своей профессиональной компетенции.

Технология построения методики (на основе доступных источников информации) предполагает построение системы путем выбора конкретных показателей с учетом мнения эксперта, производящего анализ о специфике данного муниципалитета. Она составляется на уровне проектирования про­цесса оценки при внедрении для любого муниципального образования. Ее регулирование вырабатывается в ходе процесса управления на основе ана­лиза данных, получаемых по каналу обратной связи.

Внедрение методики оценки воздействия муниципальных программ на развитие муниципального образования в управленческий процесс пред­полагает возможность применения ее и для оценки воздействия органов местного самоуправления в их текущей деятельности на развитие муници­пального образования.

Применение разработанного автором методического подхода и мето­дики оценки воздействия муниципальных программ на развитие муници­пального образования позволяет учитывать основные факторы, влияющие на социально-эколого-экономическое развитие муниципального образова­ния, и проводить анализ возможных перспектив.

При разработке методики оценки автором были исследованы и си­стематизированы общие и частные виды воздействия муниципальных про­грамм на развитие муниципального образования

Исследование проводилось автором на примере Пермского муници­пального района Пермского края. Там же проводилась апробация методиче­ских подходов, позволивших объединить соответствующие методы иссле­дования и анализа в рамках методики оценки воздействия муниципальных программ на развитие муниципального образования.

Результаты апробации показали практическую реализуемость пред­ложенной методики. Предложенная методика может быть адаптирована и применима для других муниципальных образований Российской Феде­рации. В случае внедрения на достаточно большом числе объектов может быть использована в качестве базы сравнения лучшей практики. Результаты расчетов могут быть использованы для определения дифференцированной системы показателей положения муниципального образования для выра­ботки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, основой для разработки стратегии устойчивого развития муниципального образо­вания.

В данной работе были проанализированы условия и методические подходы развития муниципальных образований, актуальные для сегодняш­ней социально-экономической обстановки в России. Результатом иссле­дования стала разработка методики оценки воздействия муниципальных программ на развитие муниципального образования, систематизирующей собранный и обработанный материал и позволяющей подходить к процес­сам развития организации комплексно и системно, чем это реализуется сей­час на основной массе предприятий и организаций.

Обзор тенденций развития российской муниципальных образова­ний позволяет сделать вывод о необходимости использования сложившей­ся ситуации для их ускоренного развития. Упущенные возможности пе­рестройки систем управления развитием муниципальных образований с использованием новых эффективных механизмов управления будут иметь мультипликативный эффект отставания от мирового сообщества по всем направлениям.

Учитывая предлагаемые методические подходы, возможно создать экономико-математическую модель развития муниципального образова­ния, основывающуюся на принципах устойчивого развития. Проводимые пошаговые улучшения системы управления развитием муниципального об­разования предлагается объединить под обобщающим термином организа­ционные изменения.

Разработанная методика оценки воздействия муниципальных про­грамм на развитие муниципального образования расширяет область при­менения методологии управления развитием муниципального образования и способствуют ее дальнейшему развитию, способствует совершенствова­нию управления развитием муниципального образования.