Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
4.4. Теория общественного выбора
Долгое время существовало убеждение, что решение политиков, политических и государственных организаций должны быть направлены на создание наибольшей выгоды для общества. В 1897 г. К.-Й.-Г. Виксель впервые определил политику как взаимовыгодный обмен между гражданами и общественными структурами. Позже эта мысль нашла отражение в теории общественного выбора.
Теория общественного выбора - теория регулирования, которая предусматривает установление органами надзора ограничений, дающих возможность субъектам экономической деятельности получить прибыль выше уровня, который обеспечивается при условии совершенной конкуренции, но ниже уровня, обеспеченного установлением монопольных цен.
На протяжении 60-70-х годов ХХ в. на базе Вирджинского университета (США) и одноименного политехнического института сформировалась вирджинская школа (так называют основателей теории общественного выбора). Ее основоположником является Дж.-М.-Дж. Бьюкенен.
Бьюкенен (Buchanan) Джеймс-Мак-Джил (род. в 1919) - американский экономист, лауреат Нобелевской премии (1986). Родился в г. Мерфрисборо (штат Теннеси, США). Учился в педагогическом колледже и на экономическом факультете Университета Теннеси. В 1941 г. получил степень магистра.
На военной службе получил звание военно-морского офицера. После вступления США во Вторую мировую войну получил назначение на Тихоокеанский флот. Учился в Чикагском университете. Под влиянием работ экономистов Ф. Найта и К.-Й.-Г. Викселля увлекся разработкой теории общественного выбора и конституционной экономики.
В 1948 г. в Чикагском университете получил докторскую степень по экономике и стал профессором университета Теннеси. Позже перешел на работу деканом экономического факультета Флоридского университета, а в течение 1955-1968 гг. он - профессор экономической теории Вирджинского университета.
В 1955-1956 гг., находясь а научной командировке в Италии, познакомился с экономической теорией и практикой военной и послевоенной Европы. В 1957 г. совместно с Дж. Наттером основал и возглавил Центр исследований в области политической экономии имени Т. Джефферсона при Вирджинском университете. Там Дж.-М.-Дж. Бьюкенен познакомился с Г. Таллоком, и они создали Комитет по принятию нерыночных решений, который стал предшественником известного ныне Центра исследований общественного выбора. Работа этого Центра была направлена на внедрение экономических методов и способов мышления в анализ политических процессов. В 1983 г. Бьюкенен - профессор Университета Дж. Мейсона, куда переместился Центр.
В наследии Дж.-М.-Дж. Бьюкенена много работ по финансовым вопросам: «Формула согласия» (1962), (в соавторстве с Г. Таллоком), «Общественные финансы в демократическом процессе» (1966), «Спрос и предложение общественных благ» (1968), «Теория общественного выбора» (1972), «Пределы свободы, между анархией и Левиафаном» (1975), «Свобода в конституционных договорах: перспективы для политико-экономистов» (1977), «Власть налогов» (1980) и «Причина правил» (1985) (последние две в соавторстве с Дж. Бреннаном), «Свобода, рынок и государство: политическая экономия в 80-е годы» (1986), «Политическая экономия государства общего благосостояния» (1988) и др.
Дж.-М.-Дж. Бьюкенен - член Американской академии искусств и наук, Национальной академии Линсей (Италия), почетный доктор Академии экономических наук Румынии, Цюрихского, Гессенского, Лиссабонского, Лондонского, Бухарестского, Вальядолидского и других университетов, почетный член Американской экономической ассоциации.
Дж.-М.-Дж. Бьюкенен исследовал проблему на стыке политической экономии и практики государственного управления. Активизация участия государства в бизнесе и хозяйственном регулировании обусловливает необходимость исследования практики принятия решений. Самое важное, считает ученый, добиться, чтобы принятие законов, установление размеров налогов, распределение бюджетных денег и другие решения властных органов отвечали потребностям общества, а не отдельных лиц или бизнес-групп. Ученый настаивает, что приоритетным должен быть не выбор определенной политики (неокейнсианской, монетарной), а способ ограничения государственного регулирования и регламентации.
В отличие от традиционной экономической теории теория общественного выбора исследует политический рынок, на котором взаимодействуют политики, избиратели и государственные чиновники.
По аналогии с традиционным рынком товаров и услуг продавцом здесь выступает политик, покупателем - избиратель, а государству отдаются посреднические функции. Политики предлагают пакеты программ действий, избиратели голосуют. Происходит своеобразный процесс купли-продажи предвыборных программ, что и является сущностью современной представительской демократии.
Теория общественного выбора исходит из того, что логика политического поведения такая же, как и рыночного, а вопрос мотивов является сопровождающим. Представители этой теории негативно относятся к государственному вмешательству в экономическую жизнь, однако утверждают, что рынок не всегда способен исполнить роль эффективного регулятора. Рынок «работает» плохо, но это не означает, что государство «будет работать» лучше.
Эта теория иллюстрирует, как конкуренция политиков за голоса избирателей приводит к усилению государственного вмешательства в экономику; как через государственные программы происходит перераспределение доходов от самых бедных и самых богатых слоев населения в пользу средних классов; как малые, но объединенные политические группы могут побеждать широкое, но неконсолидированное политическое большинство.
С учетом этого Дж.-М.-Дж. Бьюкенен и его сторонники считают необходимым найти такие инструменты, которые связали бы практическую и правовую деятельность с экономической теорией неоклассиков. Для поддержки эффективности регулирования следует прежде всего кардинально менять и совершенствовать сам механизм принятия решений на политическом уровне. Важнейшая задача заключается в формировании новой системы выработки политических решений, аналогичной выбору решений на товарно-денежном рынке.
Дж.-М.-Дж. Бьюкенен настаивает, что, внедряя модель экономического поведения в анализ политики, следует принимать во внимание разницу в мотивах поведения, а главное - в структуре рыночной и политической систем. Теория общественного выбора базируется на экономическом подходе к анализу политических процессов. Политические решения - это выбор альтернативных вариантов и в этом их сходство с обычным рынком. Однако есть и отличия: если на рынке люди меняют яблоки на апельсины, то в политике платят налоги в обмен на общественные блага. Этот обмен не рационален, поскольку преимущественно платят налоги одни, а блага достаются другим.
На политическом рынке вместо принципа «один доллар - один голос» действует принцип «один человек - один голос». Именно с этим представители теории общественного выбора связывают высокую вероятность появления в сфере политики неоптимальных с точки зрения общества результатов. Граждане в политическом процессе не могут руководствоваться обычными правилами торговли, поскольку потребителем общественных благ становится не отдельный человек, а общество
в целом. Однако, по мнению Дж.-М.-Дж. Бьюкенена, в политике все же существует аналог свободной торговли. Это согласие между людьми, которое свойственно любому виду обмена. Согласие, достигнутое участниками коллективного выбора в политике, является аналогичным добровольному обмену индивидуальных товаров на рынке.
Теоретики общественного выбора предлагают новую концепцию организации «политического рынка»: реформировать политические процедуры и правила таким образом, чтобы они способствовали достижению общего согласия. В рамках «политического обмена» они выделяют два уровня общественного выбора:
1. Конституционный уровень - разработку правил и процедур политической игры (правил, регламентирующих способы финансирования бюджета, принятия государственных законов, систем налогообложения). Среди них - принцип согласия, квалифицированного большинства, правило простого большинства. Их внедрение даст возможность находить согласованные решения. Совокупность предложенных правил, норм поведения, процедур Дж.-М.-Дж. Бьюкенен назвал «конституцией экономического поведения». Согласно ей обязательной является поддержка сбалансированного бюджета, и политики, принимающие участие в выборах, не должны получать возможности контролировать денежную массу. Форма «конституции» должна быть единогласно принята теми, кто должен ей подчиняться.
2. Постконституционный уровень - практическая деятельность государства и его органов на основе принятых правил и процедур. Критерием справедливости и эффективности политической системы должно стать распространение правил экономической игры на политической процесс. Сторонники теории общественного выбора считают, что государство должно исполнять защитные функции и не брать на себя функции участия в избирательной деятельности. Они выдвигают принцип защиты порядка без вмешательства в экономику. Блага общественного пользования предлагают преобразовать в товары и услуги, продающиеся на рынке. Люди и фирмы заключают соглашения, реализуют контракты на основе взаимной выгоды без регламентации со стороны государства. Выбор политических правил, предостерегает Дж.-М.-Дж. Бьюкенен, не должен выходить за пределы реальности.
Ошибочна мысль некоторых экономистов, которые считают, что государство устанавливает правила игры. Бьюкенен утверждает: государство не меняет и устанавливает правила, а лишь констатирует соблюдение или несоблюдение их и накладывает только те санкции, которые заранее утверждены в конституционном договоре. То есть само государство санкций не применяет, а выносит решение о их применении.
И в этом смысле «модель рефери» является уместной.
Итак, теорию общественного выбора можно определить как экономический анализ процессов нерыночного принятия политических решений или как внедрение экономической теории в политологию. Эта теория имеет тот же предмет, что и политология: теория государства, поведение избирателя, правила голосования, партийная политика, бюрократия. При этом исследование проводится на основе методологии экономической теории. Основной поведенческой предпосылкой теории общественного выбора, как и экономической теории в целом, является идея, согласно которой человек независимо от политической роли (избиратель, политик, бюрократ) действует как рациональный эгоист, максимизирующий выгоду.
Дж.-М.-Дж. Бьюкенен изучал широкий спектр проблем правительственных регулирующих функций в области экономики. Он показал, что на протяжении последних 150 лет американской истории баланс государственных доходов и издержек в периоды войн и экономических кризисов сводился к отрицательному сальдо. Это обуславливалось ростом военных ассигнований, во втором - краткосрочным снижением налоговых поступлений в государственную казну. В мирное время и при благоприятствующей экономической конъюнктуре сальдо бюджета было, как правило, положительным, и избыток финансовых ресурсов направлялся на погашение государственного долга.
Экономист анализировал и вопрос возможного существования государства с большим долгом, направляющим избыток финансовых ресурсов от налоговых поступлений не на погашение долга, а на развитие разных социальных программ. При этом, отмечает ученый, происходит наращивание государственных издержек по социальным статьям бюджета, что отвечает интересам политиков ради новых выборов. Ведь часто цели политиков вступают в противоречие с интересами граждан. Если они голосуют за политика, исходя из экономических условий на момент выборов, то у политиков появляется стимул осуществить такую политику, которая будет выигрышной именно на этот момент. Например, после прихода к власти президент может сознательно вызвать рецессию (замедление или снижение темпов роста производства) для сдерживания инфляции, а при приближении новых выборов - ввести действия по снижению уровня безработицы, стимулируя экономику. Тогда на момент выборов и инфляция, и безработица будут невысокими. Такие манипуляции экономической политики перед выборами называют «политическим циклом деловой активности».
По мнению Дж.-М.-Дж. Бьюкенена, теория общественного выбора помогает определить принципы создания такой фискальной системы, которая устраивала бы всех граждан. Одно из важнейших преимуществ этой теории в том, что она дополняет теории государственных издержек и налогообложения. Налоги и бюджетные ассигнования трактуются двумя сторонами одного и того же акта обмена налоговых платежей на государственные услуги, осуществляемого между государством, с одной стороны, и получателями благ - избирателями (или плательщиками налогов) - с другой.
Будучи сторонником внесения конституционных поправок для формирования сбалансированного федерального бюджета, Бьюкенен на основе модели постконституционного поведения обосновывает возможность для политиков получить политическую поддержку путем увеличения издержек на специальные и социальные цели, одновременно сдерживая рост налогов, который мог бы покрыть эти издержки. Ученый доказывает, что масштабы экономического вмешательства государства, функционирующего на демократических принципах, потребует конституционных ограничений или конституционно закрепленных правил, которые запрещали бы создание дефицитов бюджета или ограничивали бы их размеры. Такой подход был принят многими парламентами мира.
На Западе уже сложилась серия исследований проблем бюрократии, лоббистской деятельности, войн и революций, благотворительности.
В отношении молодых стран СНГ необходимо немало времени, чтобы оптимизировать связь населения и властных органов, усовершенствовать политический механизм. Следует ограничить манипулирование общественным сознанием с помощью отработанных технологий; приучить граждан просеивать псевдоинформацию, которую постоянно производит и насаждает политический рынок. Важно, чтобы у граждан сформировался своеобразный иммунитет к манипуляциям политиков и средств массовой информации. Ответственность возлагается и на политиков, и на избирателей, поскольку их оценками и мыслями манипулируют аналитики и имиджмейкеры.