Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
4.2.1. Региональный мониторинг законодательных базы инновационной активности (на примере стратегий инновационного развития субъектов РФ)
Стратегией развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года определены общие принципы мониторинга, и контроля за реализацией Стратегии, в числе которых:
- обеспечение методического и информационного единства подходов к проведению всех организационных мероприятий по реализации Стратегии;
- четкое разграничение полномочий и ответственности между различными органами по управлению ФЦП, ВЦП, выполнением не программных мероприятий;
- обязательность независимой экспертизы на всех этапах подготовки управленческих решений.
Предложенная в Стратегии система мониторинга и контроля включает: разработку и использование инструментов ее практической комплексной реализации через действующие федеральные, ведомственные и региональные программы в сфере обеспечения инновационного развития российской экономики;
- ведение ежеквартальной статистической отчетности по специально разработанному перечню показателей;
- проведение экспертных проверок хода реализации отдельных мероприятий Стратегии на предмет достижения конечных результатов, выполнения сроков реализации мероприятий, целевого и эффективного использования выделенных средств, привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования;
- подготовку по результатам экспертных проверок предложений для внесения в Правительство Российской Федерации о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, применении санкций к участникам реализации программ.
Представляется, что проведение мониторинга осуществления основных мероприятий стратегии, оценка уровня достижения ее основных результатов, является реально действующим и наиболее эффективным средством выявления недостатков, проблем и противоречий, «слабых мест» государственной инновационной политики. А также может рассматриваться как один из главных инструментов повышения уровня и качества деятельности государства в инновационной сфере, включая обеспечение эффективности разрабатываемых нормативно-правовых актов, направленных на регулирование инновационных отношений
На сегодняшний день мониторинг является одной из наиболее важных функций государственного управления инновационной деятельностью, имеющей большое значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии и показателях инновационного развития Российской Федерации.
Между тем, на уровне региональных стратегий правовых основ осуществления мониторинга и контроля за ходом их реализации не создано, что свидетельствует о необходимости особого акцентирования внимания региональных органов власти на проработке данных вопросов. Так, например, в Постановлении Правительства Свердловской области от 27.08.2008 № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года» лишь определен орган государственной власти, ответственный за проведение мониторинга реализации стратегии и представление его результатов на заседаниях президиума Правительства Свердловской области - Министерство экономики и труда Свердловской области.
В целом следует отметить, что с учетом результатов мониторинга и оценки текущего состояния системы общественных отношений в конкретных областях общественного развития, включая как положительные, так и отрицательные аспекты, прогнозирования перспектив таких отношений, реализуется основное назначение стратегии по установлению единого долгосрочного плана действий государства в лице его уполномоченных органов и должностных лиц и достижению наиболее высоких показателей общественного развития в данном направлении.
Анализ стратегических и программных документов Российской Федерации и ее субъектов в области науки и инноваций позволяет сделать вывод, что в современных условиях формирования инновационной политики государства и системы ее правового обеспечения особую актуальность и широкое распространение получает использование программного (программно-целевого) метода, основанного на разработке стратегического курса государственной инновационной политики и его отражения в программных документах.
Практика формирования и реализации государственной политики органами власти показывает, что применение программного метода имеет ряд преимуществ по отношению к иным методам, таких как:
- комплексность решения проблемы, достижения цели и задач;
- концентрация временных, финансовых и человеческих ресурсов;
- определение приоритетности мероприятий, очередности и сроков их реализации, исходя из их социальной и экономической целесообразности, а также с учетом размеров финансирования;
- обеспечение интеграции мероприятий, носящих различный характер (научно-исследовательский, организационно-хозяйственный), при их четкой последовательности в общем процессе достижения конечной цели;
- соотношение имеющихся и планируемых финансовых ресурсов с разрабатываемыми комплексами мероприятий по направлениям программы;
- эффективность использования бюджетных средств и др.
Программный метод представляется наиболее эффективным методом государственного управления, позволяющим обеспечить целенаправленное решение проблем государственной инновационной политики посредством поэтапного планирования основных мероприятий в рамках отдельных направлений политики государства по достижению поставленных на конкретный период времени целей и задач и соответствующего рационального и эффективного использования ресурсов, исходя из запланированной системы программных мероприятий.
Следует отметить, что в недавно вступившем в силу Федеральном законе от 21.07.2011. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» программный подход к формированию и реализации инновационной политики государства обозначен в качестве ее концептуальных основ - принципов государственной поддержки инновационной деятельности.
Таким образом, исходя из современных потребностей общества и государства, обусловленных стремительным развитием общественных отношений в условиях глобальной модернизации, основная нагрузка по организации процессов инновационного развития ложится именно на специфические правовые документы программно-целевого характера, которые не только в правовой форме определяют направления модернизации и существенных преобразований в инновационной сфере, но и оказывают тем самым целенаправленное воздействие на развитие инновационных отношений.
Одним из дискуссионных вопросов в юриспруденции является вопрос о правовой природе таких документов. Можно ли характеризовать их как акты нормативно-правовые, то есть содержащие нормы права - общеобязательные формально определенные правила поведения общего характера, закрепляющие права и обязанности субъектов права.
Специфика юридической природы этих документов заключается, во-первых, в том, что это нормативно-правовые акты, но неоднозначные по своей юридической силе, поскольку она зависит от принимающего эти акты органа. Во-вторых, в большей степени эти акты содержат нормы учредительные, декларативные и дефинитивные, поскольку обращены в будущее, основаны на моделировании и прогнозировании будущих отношений. Как следствие, такие документы нуждаются в уточнении и раскрытии в иных нормативных актах, содержащих уже регулятивные нормы. Разработка и принятие комплекса нормативно-правовых актов, призванных обеспечить эффективное правовое регулирование инновационных отношений, усилят процессы инновационного развития Российской Федерации, поскольку прочная законодательная база является залогом успешного и эффективного развития общественных отношений и осуществления инновационной деятельности.
В целом, юридическую сущность стратегии инновационного развития можно представить, как систему формально-определенных положений, закрепляющих стратегические цели, задачи и направления деятельности органов государственной власти по их достижению, средства и ресурсы, которые могут быть на это затрачены. То есть по целевому назначению и характеру изложения положения стратегии можно оценить как определительно-установочные. Такой характер положений определяет характеристику стратегии как специфического правового документа, в котором отсутствуют регулятивные нормы, то есть нормы-правила поведения субъектов общественных отношений.
Исходя из этого, большое значение при разработке стратегии должно придаваться таким ее признакам, как:
- концептуальность, то есть наличие комплекса четко проработанных, как с научной, так и с практической точки зрения, ключевых положений (идей, принципов, ключевых проблем, целей, задач и т.д.), дающих целостное представление о политике государства в данной области общественных отношений;
- системность, что означает взаимосогласованность основных задач, направлений, установок и мероприятий, определяемых стратегической целью государственной политики, то есть представление основного курса политики государства в единой системной форме;
- комплексность - максимальный охват всех возможных областей и направлений реализации стратегического курса государственной политики;
- реализуемость, то есть возможность фактического осуществления предусмотренных стратегией мероприятий и действий для достижения комплекса поставленных целей и задач;
- практическая значимость, что означает достижение определенного социального, экономического и т.п. эффекта в процессе реализации стратегии.
Представляется, что указанные признаки должны получить свое законодательное оформление и на уровне субъектов РФ в качестве принципов реализации государственной инновационной политики через стратегии инновационного развития и найти обязательное отражение в научно обоснованных тщательно проработанных текстах программных документов.