Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
5.1. Проблемы и перспективы совершенствования регионального законодательства в инновационной сфере
Законодательная система Российской Федерации строится из двух подсистем - федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (регионального законодательства), которое должно не противоречить федеральным нормативно-правовым актам и соответствовать компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а также федеральными законами.
С одной стороны уровень развития законодательства в инновационной сфере (качество содержания и юридической техники нормативно-правовых актов), как федерального, так и регионального, выступает важнейшим организующим фактором инновационного развития на общероссийском и региональном уровнях, поскольку именно праву принадлежит роль надлежащего оформления экономических отношений и экономической политики государства.
С другой стороны, это показатель инновационной активности органов власти и всего населения, отражающий потребности и волю урегулировать инновационные общественные отношения, и, таким образом, выступающий критерием оценки инновационного развития.
Современное законодательство об инновациях и инновационной деятельности основывается на положениях Конституции Российской Федерации, которая гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, охрану интеллектуальной собственности (ст. 44), свободу мысли и слова (п. 1 ст. 29), а также право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (п. 4 ст. 29), и представляет собой сложный комплекс, нормы которого, предметно расположены во многих отраслях права - конституционном, гражданском, административном, финансовом, информационном, трудовом, предпринимательском, процессуальном и т.д.
Основополагающие нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные аспекты общественных отношений, связанных с инновационным развитием общества приведены в Приложении Д.
Особо следует отметить, что на начальном этапе становления инновационных отношений в условиях отсутствия не только правовых, но и организационных условий для их развития важным средством на пути создания правовой основы для государственной инновационной политики становятся стратегические и программные документы (Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» на 2007-2012 годы, ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы, ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы и др.). Исходя из современных потребностей общества и государства, обусловленных стремительным развитием общественных отношений в условиях глобальной модернизации, основная нагрузка по организации процессов инновационного развития ложится именно на данные специфические правовые документы программно-целевого характера, которые не только в правовой форме определяют направления модернизации и существенных преобразований в инновационной сфере, но и оказывают тем самым целенаправленное воздействие на развитие инновационных отношений.
Отсутствие четкой законодательной базы означает отсутствие единых принципов и общего понятийного аппарата как правовых основ государственной инновационной политики. Состояние современного федерального законодательства об инновациях и инновационной деятельности характеризуется противоречивостью, отсутствием системного подхода, четко выраженного курса государственной инновационной политики.
Тем не менее, поскольку Конституция Российской Федерации позволяет субъектам федерации, пусть и в усеченном виде, самостоятельно заниматься правотворчеством в названной сфере, органы региональной законодательной власти по собственной инициативе принимают различные законы, касающиеся инновационной деятельности, научно-технической политики и т.д.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73) субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в порядке опережающего нормотворчества, а также осуществлять правовое регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Федерации и к совместному ведению России и ее субъектов. «Возможность осуществлять такое регулирование поставила перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации новые задачи в области законотворчества и вместе с тем предъявила повышенные требования к качеству принимаемых нормативных решений, а также к процедуре подготовки проектов законодательных актов, их рассмотрения, принятия и опубликования».
Федеральный закон от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», которому отводилась роль координатора, системообразующего нормативного правового акта в сфере правового регулирования науки и научной деятельности, не смог создать необходимые условия и предпосылки для приведения законодательства о науке в единую нормативную систему, его дальнейшего развития и формирования соответствующей отрасли. Закон неоднократно изменялся и дополнялся, но новая эпоха предпринимательства повлекла за собой появление, в первую очередь в экономической науке, более «модного» понятия - «инновация», которое еще более децентрализовало усилия юристов по выработке единой терминологии.
В результате этого названное понятие стало звучать во многих ведомственных федеральных актах, в законодательстве субъектов Федерации, но по-прежнему без отправного базового закона. Новое понятие внесло определенные неясности и в полномочия субъектов.
Инновации, с одной стороны, тесно связаны с интеллектуальной собственностью, а она в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Федерации. С другой стороны, наука - также неотделима от инновационной деятельности, а согласно статье 2 Конституции Российской Федерации общие вопросы науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Более конкретно полномочия субъектов Российской Федерации в области науки и научно-технической деятельности обозначены в п. 3 ст. 12 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»:
- право принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об осуществлении деятельности органов государственной власти субъектов РФ в научной и научно-технической сферах;
- право создавать государственные научные организации субъектов Российской Федерации, реорганизация и ликвидация указанных организаций;
- право принятия и реализации научных, научно-технических и инновационных программ и проектов субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» в редакции до 2004 года статьей 12 устанавливались полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предметы их совместного ведения по вопросам науки.
Например, к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации относились вопросы формирования экономического механизма государственной научно-технической политики; размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности; формирование совместных фондов научного, научно-технического и технологического развития и т.д. Существенно был расширен и перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.
Однако в 2004 году в процессе совершенствования законодательства Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения были внесены, в том числе, и в Закон о науке в части исключения норм, устанавливающих полномочия субъектов Российской Федерации даже по предметам совместного ведения. Вместе с тем, правоприменительная практика не подтвердила целесообразность таких действий, и в настоящее время Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям, поддерживая мнение ряда субъектов Российской Федерации о необходимости первоочередного законодательного обеспечения разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере науки, разрабатывает соответствующий законопроект.
Речь идет о восстановлении с учетом современной действительности пунктов 2,3 и 4 статьи 12 Федерального закона «О науке и научно-технической политике», действовавших ранее и развивающих положения пункта «е» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящих к предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы науки.
Таким образом, объем полномочий субъектов Российской Федерации в области науки и научно-технической деятельности, обозначенных в п. 3 ст. 12 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», на сегодняшний день не в полной мере соответствует возможности реализации эффективной региональной научно-технической и инновационной политики и развитию на ее основе научно-технологического и инновационного потенциала региона.
Более того, перенесение в применяемой региональными законодателями терминологии акцента с «науки» на «инновации» ставит дополнительные вопросы о правотворческой компетенции субъектов в рассматриваемой сфере.
По логике вещей, следуя строго букве действующего законодательства, субъекты федерации должны ограничиваться рамками научно-технической сферы, в том числе и в понятийном аппарате, применяемом в законах. С другой стороны, если субъекты Российской Федерации должны активно содействовать структурной перестройке экономики, развитию наукоемких отраслей промышленности своих регионов и на этой основе преодолению многих социально-экономических проблем, то современные экономические реалии подталкивают их к тому, чтобы пользоваться более широкими правотворческими возможностями.
Изучение накопленного законодательного опыта субъектов Российской Федерации в области правового регулирования общественных отношений в сфере инноваций и инновационной деятельности позволило сделать вывод, что, несмотря на сложность предмета правового регулирования, множество спорных и неоднозначных моментов, в региональном законодательстве можно встретить немало весьма интересных законодательных положений, которые следует учесть и использовать при совершенствовании как федерального законодательства, так и законодательства отдельных субъектов Российской Федерации.
Региональное законодательство в области инноваций и науки развивается по пути принятия самостоятельных законов, регулирующих отношения между субъектами инновационной деятельности, органами государственной власти, потребителями инновационной продукции, закрепляющих организационные, правовые и экономические условия и гарантии научной, научно-технической и инновационной деятельности.
В ряде субъектов это законы о науке и научно-технической политике (Закон Санкт-Петербурга от 20.10.2000 г. № 489-58 «О науке и научно-технической политике Санкт-Петербурга», Закон Республики Саха (Якутия) от 15.04.2004 г. 132-3 № 267-III «О науке и государственной научно-технической политике», Закон Архангельской области от 25.02.1998 г. № 60-14-ОЗ «О региональной научно-технической политике Архангельской области» и др.), об инновационной деятельности (Закон Республики Адыгея от 28.12.2007 г. № 145 «Об инновационной деятельности в Республике Адыгея», Закон Республики Башкортостан от 28.12.2006 г. № 400 «Об инновационной деятельности в Республике Башкортостан», Закон Волгоградской области от 22.06.2004 г.
№ 925-ОД «Об инновационной деятельности в Волгоградской области», Закон Алтайского края от 14.09.2006 г. № 95-ЗС «Об инновационной деятельности в Алтайском крае» и др.), в некоторых субъектах -
законы о государственной поддержке инновационной деятельности (Закон Краснодарского края от 05.04.2010 г. № 1946-КЗ «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае», Закон Красноярского края от 10.07.2008 г. № 6-2000 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края», Закон Калужской области от 04.07.2002 г. № 134-ОЗ «О государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Калужской области» и др.), законы об инновационной политике (Закон Белгородской области от 01.10.2009 г. № 296 «Об инновационной деятельности и инновационной политике на территории Белгородской области», Закон Воронежской области от 11.12.2003 г. № 68 «Об инновационной политике на территории Воронежской области», Закон Новосибирской области от 06.12.2007 г. № 178-ОСД «О политике Новосибирской области в сфере развития инновационной системы» и др.).
Наряду с принятием законов субъектов Российской Федерации региональное законодательство развивается по пути принятия программных документов, устанавливающих комплекс мероприятий по реализации инновационной политики, развитию научной и инновационной деятельности на территории региона или осуществлению мер государственной поддержки субъектов инновационной деятельности.
В качестве примера можно привести Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.02.2009 г. № 152 «О мерах по реализации инновационной политики в Санкт-Петербурге в 2009-2011 годах», Постановление Правительства Мурманской области от 24.02.2005 г. № 56-ПП/2 «О Стратегии развития науки, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области на период до 2015 года», Постановление Правительства Саратовской области от 14.10.2009 г. № 502-П «Об областной инновационной научно-технической программе «Развитие высоких технологий в Саратовской области на 2010-2014 годы» и др.
Стремление субъектов Российской Федерации к принятию законов и иных нормативно-правовых актов в области инноваций и инновационной деятельности еще раз свидетельствует о назревшей необходимости федерального регулирования инновационных отношений.
Анализ региональных законов об инновациях и инновационной деятельности показывает, что они имеют в большей степени декларативно-просветительский, нежели нормативно-правовой характер.
Несмотря на различие в названиях законов по своему содержанию данные нормативно-правовые акты направлены на регулирование небольшого круга одних и тех же вопросов. Законы субъектов Российской Федерации в данной области содержат понятийный аппарат, определяют цели и задачи государственной инновационной политики, закрепляют полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области инновационной деятельности.
Интересна попытка законодательного закрепления терминологического аппарата в рассматриваемой сфере общественных отношений. В условиях отсутствия единого легального определения понятия инноваций, закрепленного на федеральном уровне, в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации встречаются самые различные варианты этого термина.
В Законе Тверской области от 30.09.1999 г. № 76-ОЗ-2 «Об инновациях и инновационной деятельности в Тверской области» инновации определяются как новая наукоемкая продукция, товар (услуга), востребованные рынком и, как правило, защищенные как интеллектуальная собственность.
Закон Воронежской области от 11.12.2003 г. № 68-ОЗ «Об инновационной политике на территории Воронежской области» инновациями называет нововведения в области техники, технологии, организации труда и управления, основанные на использовании достижений науки и передового опыта, направленные на совершенствование процесса деятельности и его результатов.
В Законе Краснодарского края от 05.04.2010 г. № 1946-КЗ «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае» инновация (нововведение) - конечный результат инновационной деятельности (товар, технология, работа, услуга), обладающий новизной, полезностью и (или) социальной значимостью, используемый в практической деятельности.
Как правило, в большинстве нормативно-правовых актов регионального уровня (например, Закон Волгоградской области от 22.06.2004 г. № 925-ОД «Об инновационной деятельности в Волгоградской области», Закон Саратовской области от 28.07.1997 г. № 50-ЗСО «Об инновациях и инновационной деятельности» и др.) инновации определяются как конечный результат инновационной деятельности (или творческой, или научной деятельности, включая научно-исследовательскую и научно-техническую деятельность), получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности.
Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации инновации определяются как результат инновационной деятельности, как результат творческой деятельности, как результат научной деятельности, или как нововведение. Каждое из этих понятий в свою очередь также требует правового осмысления.
Кроме понятия «инновация» региональные законы оперируют такими терминами, как «инновационная деятельность», «инновационная сфера», «инновационная система», «инновационная инфраструктура», «объекты инновационной деятельности», «субъекты инновационной деятельности» и др.
В целом следует отметить, что субъекты Российской Федерации превысили полномочия, взяв на себя решение вопросов, которые однозначно должны быть определены на федеральном уровне. Это проявляется в анализируемых текстах, начиная с набора основных понятий, которые зачастую неполны и произвольны, а их содержание неточно. Между тем, такие понятия выступают основой всего нормативно-правового акта.
Большое внимание в региональном законодательстве уделяется вопросам инновационной политики. Можно выделить два основных подхода к определению государственной инновационной политики, сложившихся в законодательной практике субъектов Российской Федерации:
1) государственная инновационная политика - определение органами государственной власти инновационной стратегии и механизмов поддержки приоритетных инновационных программ и проектов (Закон Республики Адыгея от 28.12.2007 г. № 145 «Об инновационной деятельности в Республике Адыгея», Закон Республики Башкортостан от 28.12.2006 г. № 400 «Об инновационной деятельности в Республике Башкортостан», Закон Волгоградской области от 22.06.2004 г. № 925-ОД «Об инновационной деятельности в Волгоградской области» и др.);
2) государственная инновационная политика - составная часть научно-технической и промышленной политики, представляющая собой совокупность социально-экономических мер, направленных на формирование условий для развития производства конкурентоспособной инновационной продукции на базе передовых достижений науки, технологий и техники и повышение доли такой продукции в структуре производства, а также системы продвижения и реализации продукции и услуг на российском и мировом рынках (Закон Пермского края от 11.06.2008 г. № 238-ПК «Об инновационной деятельности в Пермском крае» и др.).
Предмет правового регулирования законодателем чаще всего сформулирован как «...организационные, правовые и экономические условия и гарантии инновационной деятельности», а также отношения между субъектами инновационной деятельности и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Отправными декларативными положениями правотворчества субъектов федерации при формировании нормативно-правовой основы в инновационной сфере выступают такие, как признание науки приоритетной социально значимой отраслью, определяющей уровень социально-экономического развития региона, развитие и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики, повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции, широкое привлечение научных сотрудников, потенциала научных организаций к решению проблем социально-экономического и инновационного развития региона, концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники, поддержка предпринимательской деятельности в области науки и научно-технической деятельности, стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему налоговых и иных льгот; развитие межрегионального и международного научного, научно-технического и инновационного сотрудничества.
Эти принципы, в частности, декларированы в Законе Санкт-Петербурга от 20.10.2000 г. № 489-58 «О науке и научно-технической политике Санкт-Петербурга», в Законе Волгоградской области от 06.11.1998 г. № 219-ОД «О научной деятельности и региональной научно-технической политике», в Законе Рязанской области от 17.10.2007 г. № 137-ОЗ «О науке и научно-технической деятельности в Рязанской области».
Региональное законодательство, как правило, строится, исходя из определения субъектного состава общественных отношений в области научной и инновационной деятельности, в числе которых как лица, непосредственно участвующие в инновационном процессе, так и уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Весьма важным в этом аспекте является вопрос не просто о перечислении субъектов научной и инновационной деятельности: физические лица - граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, уставными документами которых предусмотрено осуществление научной, научно-технической или инновационной деятельности, или юридические лица, осуществляющие заказ на научные исследования и разработки и являющиеся пользователями результатов инновационной деятельности, а закрепление в законе специального правового статуса таких субъектов.
Развитие региональной инновационной системы, которая представляет собой совокупность субъектов и объектов инновационной деятельности, взаимодействующих на единых институциональных принципах через регулирование, координацию и контроль (научные организации, наукограды, региональные научные центры, технопарки и технополисы), является важным фактором на пути активизации инновационных процессов.
При этом речь должна идти не только о консолидации научного потенциала посредством обеспечения эффективного сотрудничества и обмена опытом между организациями науки, но и о развитии стройной цепочки взаимосвязей между наукой, образованием, производством и сферой потребления.
Наряду с усилением традиционных организационных форм научной деятельности (академическая и вузовская наука) на уровне субъектов Российской Федерации начинает свое развитие «корпоративный сектор» науки - различные организационные формы объединения науки и производства, обладающие высоким инновационным потенциалом и реальными возможностями для внедрения и распространения инноваций, что выражается в закреплении в нормах региональных законов правового статуса таких субъектов.
Установление в региональном законодательстве особого правового статуса для субъектов инновационной деятельности и прежде всего наиболее перспективных организационных форм ее осуществления является основанием для получения льгот и особых мер государственной поддержки, реализуемых в рамках региональной инновационной политики.
Наиболее приоритетной формой государственной поддержки научной сферы выступает финансовая поддержка, реализуемая в виде налоговых льгот для субъектов инновационной деятельности; финансирования за счет средств государственного бюджета инновационных программ и проектов; предоставления субсидий и субвенций научным организациям региона; учреждения грантов на проведение научных исследований для решения актуальных научных проблем, премий, именных наград за выдающиеся научные достижения.
Особое значение среди перечисленных мер финансовой поддержки также, как и на федеральном уровне, уделяется вопросам льготного налогообложения субъектов инновационной деятельности. Определение в региональном законодательстве налоговых мер государственной поддержки субъектов инновационной деятельности основывается на закрепленных в Налоговом кодексе Российской Федерации возможностях снижения налоговых ставок налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Так, в числе мер налоговой поддержки, реализуемых на уровне субъектов Российской Федерации:
- снижение ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет, до уровня 13,5 %. Правовая основа возможности установления региональным законодательством такой налоговой льготы закреплена в п. 1 ст. 284 НК Российской Федерации, согласно которому налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но не ниже 13,5 %;
- установление пониженной налоговой ставки для субъектов инновационной деятельности, применяющих упрощенную систему налогообложения. В соответствии с п. 2 ст. 346.20 НК РФ законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дифференцированные налоговые ставки по УСН в пределах от 5 до 15 % в зависимости от категорий налогоплательщиков;
- освобождение от уплаты налога на имущество организаций. На основании п. 2 ст. 380 НК РФ допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. При этом НК РФ не устанавливает минимальный размер дифференцированной налоговой ставки, что позволяет субъектам Российской Федерации применять налоговое освобождение в отношении отдельных категорий налогоплательщиков;
- освобождение субъектов инновационной деятельности от уплаты земельного налога, в части земельного участка, отведенного для осуществления инновационной деятельности и входящего в состав имущественного комплекса. В соответствии с п. 2 ст. 394 НК РФ допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Ввиду того, что НК РФ не устанавливает минимальный размер дифференцированной налоговой ставки, допустимо освобождение от уплаты земельного налога;
- предоставление инвестиционных налоговых кредитов, которые в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 66 НК РФ могут быть предоставлены по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам. В соответствии с п. 1 ст. 67 НК РФ в числе оснований предоставления инвестиционного налогового кредита:
1) проведение организацией-налогоплательщиком научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства;
2) осуществление этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов.
Установление льготного режима налогообложения для субъектов инновационной деятельности является одной из важнейших мер на пути инновационного развития в Российской Федерации.
Именно реализуемое в рамках государственной поддержки инновационной деятельности налоговое стимулирование, направленное на поощрение исследований, развитие науки и технологий, создание благоприятного инновационного климата, является одним из приоритетных направлений государственной инновационной политики ведущих мировых держав, достигших значительных результатов на пути построения инновационной экономики.
Представляется, что применение налоговых льгот в перспективе обеспечит получение определенного экономического эффекта от инновационной деятельности, осуществляемой в регионе.
Наряду с традиционными мерами государственной поддержки особый интерес вызывает, к примеру, экспонирование, презентации и иные формы продвижения научной, научно-технической и инновационной продукции на международные рынки; установление механизмов поддержки конкурентоспособности высокотехнологичной продукции, созданной субъектами инновационной деятельности, по сравнению с аналогичной продукцией иностранных производителей, субсидируемой соответствующими государствами; предоставление прав на использование объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые относятся к государственной казне субъекта Российской Федерации; внесение государственного казенного имущества субъекта Российской Федерации в качестве вкладов в уставные капиталы открытых акционерных обществ, являющихся субъектами инновационной деятельности; содействие в установлении внешнеэкономических связей, необходимых для осуществления инновационной деятельности в форме капитальных вложений на территории региона.
В целом следует отметить, что именно система мер государственной поддержки, включая финансирование научной и инновационной деятельности в регионе, является определяющей и характеризует общее направление реализуемой региональной политики в данной сфере.
Наибольший эффект на пути развития научной и инновационной деятельности, как представляется, должно принести развитие на региональном уроне механизмов инвестирования сферы научно-технической и инновационной деятельности, например, организация инновационных и венчурных фондов, основная цель создания которых заключается в финансовом обеспечении инновационных проектов.
Эта цель реализуется ими посредством участия в разработке и реализации программ развития и поддержки инновационной деятельности; целевого финансирования инновационных проектов; поиска и привлечения финансовых средств для оказания финансовой и материальной поддержки инновационным предприятиям; осуществления страхования инновационных коммерческих и внедренческих рисков в страховых компаниях; оказания маркетинговых, консультативных и управленческих услуг представителям инновационного предпринимательства; инвестирования научно-технических исследований и инновационных производств.
В частности, организация системы венчурного финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности предусмотрена в Законе Красноярского края от 10.07.2008 г. № 6-2000 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края», в Законе Алтайского края от 14.09.2006 г. № 95-ЗС «Об инновационной деятельности в Алтайском крае», где государственная поддержка инвестирования высокорисковых высокотехнологичных инновационных проектов осуществляется через фонды венчурного капитала. В некоторых законах субъектов (Закон Волгоградской области от 22.06.2004 г. № 925-ОД «Об инновационной деятельности в Волгоградской области», Закон Нижегородской области от 14.02.2006 г. № 4-З «О государственной поддержке инновационной деятельности в Нижегородской области» и др.) прямо закреплен правовой статус венчурных и инновационных фондов, деятельность которых осуществляется путем предоставления кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов и средств на возвратной и безвозвратной основе.
Отдельно обращаем внимание на закрепленную в региональном законодательстве систему управления научной деятельностью, которая строится на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления, обеспечивая тем самым развитие государственно-частного партнерства в научно-технической и инновационной сферах.
Важной нормой в этом аспекте является п. 3 ст. 9 Закона Рязанской области от 17.10.2007 г. № 137-ОЗ «О науке и научно-технической деятельности в Рязанской области», устанавливающий, что управление научной и (или) научно-технической деятельностью государственных научных организаций Рязанской области осуществляется в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.
В систему управления инновационной деятельностью субъекта федерации, как правило, входят органы государственной власти субъекта, в компетенции которых находятся вопросы научной, научно-технической и инновационной политики, государственные, общественные и иные научные, образовательные и научно-технические организации и учреждения и специально созданные советы по научной и инновационной политике, комитеты и (или) фонды развития науки и научно-технической сферы.
Так, создание совета по научно-технической политике и фонда развития науки и техники предусмотрено Законом Волгоградской области от 06.11.1998 г. № 219-ОД «О научной деятельности и региональной научно-технической политике», Законом Мурманской области от 08.11.2001 г. № 301-01-ЗМО «Об основах организации научной, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области», создание краевого совета по научной, научно-технической и инновационной деятельности предусмотрено в Законе Красноярского края от 10.07.2008 г. № 6-2000 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края», координационного совета по вопросам научно-технической и инновационной политики - Законом Приморского края от 15.02.2008 г. № 195-КЗ «Об инновационной деятельности на территории Приморского края» и т.д.
Советы создаются при Правительстве субъекта Российской Федерации как консультационно-совещательные органы для рассмотрения вопросов и подготовки предложений по совершенствованию, планированию и координации мер государственной поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности.
В их компетенцию, например, входит формирование направлений научно-технической деятельности, включая тематику образовательных, научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и инновационных мероприятий; разработка предложений и рекомендаций по приоритетным направлениям развития науки и техники в регионе; проведение экспертиз региональных научно-технических программ и проектов и подготовка независимых заключений; общественно-аналитическая оценка реализации инновационной политики и формирование предложений для исполнительной власти по корректировке нормативно-правовой базы инновационной деятельности в регионе; проведение мониторинга инновационного потенциала и потребности в инновациях; организация экспертизы инновационных проектов, результатов научных исследований и экспериментальных разработок; оказание содействия субъектам инновационной деятельности в привлечении финансовых ресурсов для реализации инновационных проектов; оказание субъектам инновационной деятельности информационной, консультационной, правовой поддержки, услуг в сфере патентования.
Создание прочных правовых основ для эффективного управления с участием частно-правовых элементов является залогом на пути достижения высоких результатов региона в динамично развивающихся научно-технической и инновационной сферах.
Только посредством организации эффективного государственного управления в инновационной сфере с четким разграничением предметов ведения и компетенции аппарата государственной власти субъекта Российской Федерации можно создать систему необходимых условий для развития фундаментальных научных исследований, научно-технической деятельности и воплощения их результатов в востребованной практически применимой инновационной продукции.
Неслучайно, почти в каждом из законов субъектов Российской Федерации большое внимание уделяется вопросам компетенции органов государственной власти в рамках реализуемой в регионе инновационной политики. Повышение консолидирующей и координационной роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления в инновационной сфере - одно из определяющих условий инновационного развития не только отдельного региона, но и страны в целом.
Государственная политика субъектов федерации в инновационной сфере строится, как правило, на использовании программно-целевых методов планирования и организации деятельности научного комплекса в решении региональных задач.
На основе науковедческого мониторинга в области научной, научно-технической и инновационной деятельности, оценки текущего состояния и развития науки и инноваций в отраслях экономики региона, их влияния на решение социально-экономических проблем, с использованием различных форм публичных обсуждений определяются приоритетные направления развития науки и инноваций в регионе.
С их учетом разрабатываются концептуальные правовые акты в области научно-технической и инновационной политики и региональные научно-технические программы, которые выступают основной формой ежегодного планирования расходов бюджета субъекта федерации на реализацию региональной научно-технической и инновационной политики.
Следует отметить, что в региональном законодательстве особо актуализируются вопросы информационного обеспечения научной и инновационной деятельности (Закон Рязанской области 17.10.2007 г. № 137-ОЗ «О науке и научно-технической деятельности в Рязанской области», Закон Мурманской области от 08.11.2001 г. № 301-01-ЗМО «Об основах организации научной, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области»). В качестве примера можно привести норму статьи 9 Закона Алтайского края от 14.09.2006 г. № 95-ЗС «Об инновационной деятельности в Алтайском крае», согласно которой в целях информационной поддержки субъектов инновационной деятельности органы государственной власти Алтайского края организуют систему мониторинга, формирования, накопления и распространения информации о перспективных научных, научно-технических разработках, объектах интеллектуальной собственности и инновационных проектах.
Научно-техническая и инновационная деятельность, как никакой другой вид деятельности, нуждается в информационном обеспечении. Информация о мировом научном опыте, о последних разработках и открытиях, об опыте внедрения инноваций, информация о рыночной конъюнктуре в соответствующих сегментах, о патентах и «ноу-хау», о предложениях на научно-технические и экспериментальные услуги является стратегически важным ресурсом в руках ее обладателя.
В ряде субъектов России предусмотрено создание региональных информационных фондов и систем в области науки и техники, осуществляющих сбор, государственную регистрацию, аналитическую обработку, хранение и доведение до потребителей научной и технической информации.
Осознание важности структурирования и представления в систематизированном виде информационных ресурсов в научно-технической и инновационной областях обусловили необходимость создания реестров научно-технических достижений. В качестве примера можно привести общедоступный реестр научно-технических разработок региона, который является формой обеспечения инвентаризации и информационной доступности результатов научно-технической деятельности для предприятий и инвесторов. Ведение такого реестра предусмотрено в Законе Красноярского края 10.07.2008 г. № 6-2000 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края». Формирование и ведение баз данных, позволяющих в едином систематизированном виде представить и показать весь уровень развития научно-технической сферы региона, позволяет в том числе позиционировать регион как во внутригосударственных, так и международных отношениях.
Таким образом, законодательство субъектов РФ в инновационной сфере направлено на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере инновационной деятельности и на создание условий развития и функционирования субъектов инновационной деятельности.
Подводя итоги, на основе обобщения рассмотренного положительного опыта регулирования научно-технической и инновационной деятельности в различных регионах Российской Федерации можно выделить критерии оценки уровня инновационного развития субъекта Российской Федерации, исходя из качественных характеристик регионального законодательства в инновационной сфере:
1. Законодательное определение стратегических приоритетных направлений инновационного и научно-технического развития региона.
2. Закрепление в региональном законодательстве системы мер государственной поддержки инновационной деятельности и механизма их реализации.
3. Определение правовых основ многочисленных форм прямого и косвенного финансирования и стимулирования субъектов научной и инновационной деятельности, включая налоговые льготы, региональные конкурсы и гранты, деятельность региональных венчурных и инвестиционных фондов.
4. Разработка и осуществление целевых региональных программ, посвященных развитию научного и инновационного потенциала субъекта Российской Федерации.
5. Разработка комплекса нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус и регламентирующих особенности функционирования основных элементов региональной инновационной системы, призванных развивать научно-техническую и инновационную деятельность по конкретным отраслевым направлениям региона. (тахнопарки, наукограды, инновационные технологические кластеры, бизнес-инкубаторы и т.д.).
6. Создание правовых условий для развития системы равноправного и взаимовыгодного государственно-частного партнерства, направленного на объединение усилий и ресурсов субъекта Российской Федерации и предпринимательского сектора экономики для развития инновационной деятельности.
7. Создание нормативно-правовой базы, направленной на формирование благоприятной среды для привлечения частных инвестиций для финансирования инновационной деятельности, включая развитие форм совместного финансирования инновационных проектов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и средств частных инвесторов.
8. Правовое регулирование информационного обеспечения инновационной деятельности, что повышает коммуникативные возможности науки, бизнеса и органов государственной власти.
9. Законодательное оформление структуры управления научной и инновационной деятельностью в аппаратах администраций и правительств субъектов Российской Федерации. Закрепление правотворческой и правоисполнительской компетенции соответствующих органов.
Обозначенные критерии можно рассматривать и как направления совершенствования регионального законодательства в инновационной сфере. Представляется, что если для всех этих направлений разработать методические рекомендации и предложить каждому субъекту Российской Федерации осуществить модернизацию по каждому направлению - мы получим большое количество положительных правовых и управленческих решений на уровне регионов, которые в целом будут активно способствовать модернизации российской экономики. Другое дело, что для выработки таких рекомендаций нужна воля Правительства Российской Федерации, которая, в свою очередь, невозможна без единого терминологического аппарата и основополагающих принципов государственной научно-технической (инновационной) политики, закрепленных в базовом федеральном законодательстве.