Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
5.2. Согласование стратегии развития инноваций в регионе с общегосударственным направлением инновационной политики (стратегии и программы инновационного развития как специфические правовые документы Российской Федерации, и ее
Специфика инновационных отношений такова, что общественные потребности, формируемые в обществе в сфере инноваций неясны, опыта организации и развития данных отношений всегда объективно недостаточно, и сами эти отношения имеют наибольшую тенденцию к изменениям и структурированию. При такой ситуации важнейшими методами организации этих отношений становятся моделирование, прогнозирование и планирование.
Поэтому государственная инновационная политика в значительной степени состоит по своему содержанию из планов, прогнозов и модельных конструкций, а правовое регулирование в инновационной сфере больше основывается на моделировании будущих общественных отношений и правоотношений, чем на закреплении уже сложившихся. Эта важнейшая особенность правового регулирования общественных отношений, связанных с инновационным развитием общества, по отношению к другим общественным отношениям определяет более тесную и сложную связь правового регулирования и государственной политики именно в инновационной сфере.
Исходя из этого, одним из основных методов правового регулирования является программно-целевой, или стратегический, сущность которого наиболее емко формулируется как составление и реализация «наиболее общего плана действий» и «искусство планирования, руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах». А важнейшее значение на современном этапе в регулировании инновационной сферы играют стратегические и программные документы, в правовой форме определяющие направления и перспективы инновационного развития российского государства. Наиболее значимыми из них являются Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Именно эти концептуальные правовые документы создают правовой фундамент инновационного развития, определяя основы государственной инновационной политики. На них ложится нагрузка по обеспечению организационных, правовых и экономических условий и гарантий инновационной деятельности и формирования инновационной системы в отсутствие основополагающих федеральных законов об инновациях, инновационной деятельности и государственной инновационной политике.
На региональном уровне в числе стратегических концептуальных документов особо следует отметить: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20.07.2001 № 881 «Об основах инновационной политики в Санкт-Петербурге на 2008-2011 годы», постановление Правительства Омской области от 11.04.2007 № 43-п «О концепции развития инновационной инфраструктуры на территории Омской области до 2015 года», Концепция инновационного развития Калужской области, одобренная постановлением Правительства Калужской области от 21.11.2007 № 302, постановление Правительства Пензенской области от 17.09.2008 № 604-пП
«Об утверждении Концепции развития инновационной деятельности в Пензенской области на 2009-2013 годы», постановление Правительства Свердловской области от 27.08.2008 № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года», постановление Правительства Мурманской области от 24.02.2005 № 56-ПП/2 «О Стратегии развития науки, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области на период до 2015 года».
Само понятие «стратегия» означает общий, недетализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, способ достижения сложной цели.
В юридической же науке этот термин используется для обозначения программного документа, специфического правого акта, отражающего основополагающий курс государственной политики на определенный, как правило долгосрочный, период, исходя из актуальных и наиболее приоритетных потребностей и интересов современного общества и государства.
Сущностными характеристиками стратегии как правового документа являются следующие ключевые положения.
1. Целевой проблемно ориентированный подход к ее разработке, основанный на определении исходя из основной системной проблемы наиболее важных целей и задач на пути их достижения, приоритетность которых определяет содержание и сущностные результаты действий по развитию инновационной сферы.
В целом стратегия инновационного развития РФ строится исходя из необходимости создания комплекса условий по обеспечению устойчивого воспроизводства фундаментальной науки и развитию неразрывных системных связей результатов фундаментальных научных исследований с опытно-конструкторскими и технологическими разработками, а также коммерциализации передовых научных технологий. Капитализация высокого интеллектуального ресурса происходит преимущественно вне пределов России, а значительные средства предпринимательского сектора несмотря на его возрастающую активность исключены из процессов воспроизводства отечественного сектора исследований и разработок.
Таким образом, основной целевой ориентир социально-экономического развития России заключается в достижении уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
Основной стратегической целью государства на пути развития науки и инноваций в Российской Федерации является формирование сбалансированного сектора исследований и разработок и эффективной инновационной системы, обеспечивающих технологическую модернизацию экономики и повышение ее конкурентоспособности на основе передовых технологий и превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого экономического роста.
Эта целевая стратегическая установка положена в основу всей государственной инновационной политики, исходя из сущностной системной проблемы, заключающейся в несбалансированности национальной инновационной системы, низких темпах развития и несформированности эффективной структуры российского сектора исследований и разработок, общей низкой восприимчивости к инновациям российского предпринимательского сектора, что в целом негативным образом сказывается на уровне социально-экономического развития страны. Именно в соответствии с данной стратегической целью определяется содержание и направления государственной инновационной политики, получившие соответствующее правовое оформление в тексте Стратегии.
Обозначение системной проблемы, на решение которой направлена региональная инновационная политика, осуществляется в комплексе условий и факторов, особенностей социально-экономического развития региона, с учетом его «движущей силы».
В этом аспекте целями инновационной политики Санкт-Петербурга являются развитие инновационной системы, рост конкурентоспособности субъектов инновационной деятельности, рост объемов реализации инновационной продукции; концентрация и диверсификация субъектов инновационной деятельности; формирование механизма инновационного развития Санкт-Петербурга; развитие и позиционирование Санкт-Петербурга как международного центра инноваций.
В Калужской области цели инновационного развития региона заключаются в создании условий для эффективного развития существующих и формирования новых субъектов инновационной деятельности на основе использования научно-технического потенциала области; обеспечении значительного роста новой добавленной стоимости, создаваемой субъектами инновационной деятельности, в формировании системы инновационно-технологической подготовки квалифицированных специалистов в сфере управления бизнесом.
Стратегическими целями инновационной политики Омской области являются создание и развитие единой системы инновационной инфраструктуры на территории Омской области, обеспечивающей устойчивое сбалансированное экономическое развитие Омской области за счет создания условий для увеличения инновационного уровня и конкурентоспособности производства, выхода инновационной продукции на внутренний и внешний рынки.
Несмотря на видимое, на первый взгляд, соответствие основных целей субъектов РФ общей политике развития науки и инноваций в Российской Федерации, названные долгосрочные стратегические результаты инновационного развития регионов носят весьма практический характер.
Цель - это необходимый, желаемый или проектируемый результат предпринимаемого действия, поступка, деятельности или процесса.
Цель государственной политики носит долгосрочный стратегический характер и должна характеризовать достижимую в реальных условиях социально-политического развития общества степень проявления сущности рассматриваемой политики.
Исходя из этого, цели инновационной политики Санкт-Петербурга можно оценить как основные показатели инновационного развития региона, количественные значения которых будут свидетельствовать об уровне науки и инноваций и инновационной активности субъекта РФ.
Цели Калужской и Омской областей рассчитаны лишь на развитие новых организационных форм инновационной деятельности и формирование эффективной инновационной инфраструктуры регионов и оставляют без внимания другие ведущие направления инновационной политики.
Наиболее соответствует основному курсу государства на пути развития науки и инноваций стратегическая цель политики Пензенской области, которая определяется как развитие и эффективное использование научно-технического и инновационного потенциала Пензенской области. Сформулированные в одном ряду с обозначенным долгосрочным результатом инновационной политики Пензенской области такие цели, как содействие развитию рынка инновационных проектов; формирование экономических условий для вывода на рынок конкурентоспособной наукоемкой высокотехнологичной инновационной продукции и, как следствие, расширение налогооблагаемой базы в интересах жителей региона; достижение экономического роста, развитие науки, образования и предпринимательского сектора экономики на основе взаимовыгодного партнерства, смещают акцент внимания и значимости с основного целевого ориентира и должны рассматриваться как задачи инновационной политики, способствующие достижению основополагающей цели и решению системной проблемы.
Примером может также служить главная цель долгосрочного развития Свердловской области, которая заключается в обеспечении современных стандартов материального и духовного благополучия населения, основанном на сбалансированном росте экономики, эффективном государственном управлении и местном самоуправлении, интенсивном развитии потенциальных возможностей и традиционных ценностях.
Представляется, что определение целей и разработка региональной инновационной политики должны строиться исходя из научно-технического потенциала региона. Неслучайно, в основной стратегической цели государства на пути развития науки и инноваций акцент сделан, прежде всего, на технологической модернизации экономики и развитии научного потенциала как одного из основных ресурсов устойчивого экономического роста.
Такой подход, в частности, применен в Стратегии развития науки, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области на период до 2015 года, где особое значение уделяется развитию морского нефтегазового комплекса, биотехнологий и в этом аспекте развитию научных исследований в сфере обеспечения экологической безопасности.
В целом сравнительный анализ стратегических документов в области науки и инноваций показал, что все они строятся на основе определения системной проблемы развития инновационной сферы и определения целевых ориентиров для ее решения. Но не во всех регионах реализован научно обоснованный подход к обозначению цели инновационной политики, которая должна не просто отражать планируемые действия и направления ее реализации, а должна иметь более высокий концептуальный уровень и лозунговую форму.
2. Комплексный системный подход к реализации стратегии, предусматривающий максимальный охват всех основных направлений, которые должны быть задействованы в реализации стратегических установок государственной инновационной политики.
Этот подход реализован и в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, что свидетельствует о высоком уровне данного правового документа.
На основе данных мониторинга современного состояния развития науки и инноваций, комплексного анализа текущей ситуации в развитии научно-технологического и инновационного сектора с оценкой негативных факторов и положительных тенденций инновационного развития в нашей стране, исходя из стратегической цели, определяются приоритетные направления модернизации и коренных преобразований по многим направлениям на пути достижения перспективных показателей инновационного развития.
Следует отметить, что в Основах инновационной политики в Санкт-Петербурге на 2008-2011 годы комплексность названа в числе принципов государственной инновационной политики и означает обязательный учет при ее разработке совокупности всех экономических, социальных, технологических, производственных, ресурсных, правовых, экологических, социальных, инвестиционных и иных факторов, характеризующих социально-экономическое развитие Санкт-Петербурга.
Действительно, инновационному развитию сопутствует целый комплекс условий, в которых этот процесс реализуется, и стратегия инновационной политики должна максимально всесторонне, комплексно и объективно подойти к сложным и многозначным проблемам инновационного развития.
Ярким примером реализации комплексного подхода, является Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года, которая на основе выбранных целевых ориентиров устанавливает приоритетные направления развития Свердловской области, включающие не только мероприятия по структурной диверсификации экономики на основе инновационного технологического развития, но и по решению сопутствующих и сдерживающих процесс инновационного развития демографических проблем, проблем экологии, преступности, нравственного воспитания и сохранения культурных ценностей, развития гражданского общества, укрепления и совершенствование правового государства.
Комплексный характер стратегий должен также предполагать привлечение к ее осуществлению большого числа органов государственной власти, эффективность реализации полномочий которых во многом определяется уровнем согласованности и координации их деятельности.
3. Разработка в рамках каждого из выбранных приоритетных направлений системы согласованных и взаимосвязанных действий и мероприятий, обеспечивающих достижение существенных результатов в развитии инновационной сферы.
Для достижения стратегической цели и решения комплекса взаимосвязанных задач развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года предусмотрены подзадачи, ключевые проблемы, основные меры, программные мероприятия и целевые индикаторы. Такой подход к характеристике поставленных задач является важной методологической основой для эффективной реализации Стратегии и достижения ее целевых показателей.
К сожалению, на региональном уровне этот признак стратегий не получает своего должного развития. Региональные стратегии инновационного развития в основном носят характер концептуальных документов, четко фиксирующих лишь цели, задачи и приоритетные направления инновационной политики. В дополнение к этому в Концепции развития инновационной деятельности в Пензенской области
на 2009-2013 годы предусматриваются мероприятия, способствующие решению поставленных задач, и ожидаемые от их выполнения результаты. В Концепции инновационного развития Калужской области в рамках выбранных приоритетных направлений установлены цели направления, подготовительные работы по реализации направления, основные задачи и основные ожидаемые результаты.
4. Действия по единому поэтапному плану с четко обозначенными целевыми индикаторами и показателями на каждом из этапов, а также разработанной системой финансирования основных мероприятий.
Реализация Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года основывается не просто на четко проработанном поэтапном плане, включающем основные группы мероприятий и перечень необходимых для реализации Стратегии программ.
Среди ее достоинств необходимо отметить двухуровневый подход к реализации инновационной политики в рамках модернизированного инерционного сценария, основанного на предположении о возможности увеличения притока ресурсов в сектор исследований и разработок и его ориентации на создание технологической основы для модернизации широкого круга отраслей российской экономики, и в рамках активного сценария, предусматривающего существенное изменение государственной политики в сфере науки и инноваций, переход от практики консервации и сохранения интеллектуального потенциала к его активному использованию для развития российской экономики и общества, обеспечение конкурентоспособности сектора исследований и разработок на ограниченном числе приоритетных направлений. В рамках каждого из обозначенных сценариев выделяются основные элементы его реализации, благоприятные и негативные факторы, сдерживающие достижение заданных показателей, основные риски реализации данного направления.
Стратегией социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года применительно к долгосрочному развитию выделены три целевых сценария:
- инерционный сценарий (догоняющее технологическое развитие в условиях благоприятной мировой конъюнктуры), предполагающий сохранение сложившейся динамики основных показателей социально-экономического развития; сохранение темпов накопления инвестиций, которые будут преимущественно направляться на модернизацию и технологическое обновление традиционного сектора экономики;
- инновационный сценарий (инновационное развитие в условиях благоприятной мировой конъюнктуры), основанный на резком увеличении притока инвестиций;
- оптимистичный сценарий (инвестиционно-инновационный прорыв в условиях благоприятной мировой конъюнктуры), предполагающий формирование регионального бюджета, позволяющего выйти на мировые показатели обеспеченности социальной и коммунальной инфраструктурой, и создание на этой основе новой инновационной экономики.
При этом главной задачей исполнительных органов государственной власти Свердловской области является реализация инновационного сценария развития с достижением основных целевых ориентиров.
Механизм планирования реализации стратегии зачастую получает свое развитие и конкретизацию в программах государственной инновационной политики, «содержащих комплекс мер, направленных на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов».
Если обратиться с этимологии самого слова «программа» (от греч. programma - объявление, предписание), то оно означает обычно план намеченной деятельности.
Принимаются программы, как правило, в развитие положений стратегии и определяют перечень конкретных мероприятий на пути достижения определенных в стратегических документах целей и задач. То есть можно говорить о более конкретном по отношению к стратегии характере программных документов.
Так, в сфере инновационного развития на федеральном уровне приняты и активно реализуются такие основополагающие программы в области науки и инноваций, как федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» на 2007-2012 годы, федеральная целевая программа «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы, федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы.
Программный подход к реализации стратегий инновационной политики активно применяется и в субъектах РФ. Подтверждением этого являются такие программные документы, как постановление Правительства Свердловской области от 11.10.2010 № 1485-ПП «Об утверждении областной целевой программы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии и инноваций в Свердловской области» на 2011-2015 годы», постановление Администрации Волгоградской области от 14.09.2009 № 347-п «О долгосрочной областной деловой программе «Развитие инновационной деятельности в Волгоградской области», постановление Правительства Саратовской области от 14.10.2009 № 502-П «Об областной инновационной научно-технической программе «Развитие высоких технологий в Саратовской области на 2010-2014 годы», постановление Администрации Тверской области от 01.09.2008 № 282-па «Об утверждении долгосрочной целевой программы Тверской области «Развитие инновационной деятельности в Тверской области на 2009-2013 годы», Закон Самарской области от 27.11.2007 «Об утверждении областной целевой программы развития инновационной деятельности в Самарской области на 2008-2015 годы» и др.
В Основах инновационной политики в Санкт-Петербурге непосредственно содержится указание на необходимость разработки комплексной программы мероприятий по реализации инновационной политики, которая должна содержать: задачи на определенный период; отдельные мероприятия; источники, сроки и объемы финансирования мероприятий; указание на исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, ответственные за реализацию мероприятий; результаты (целевые показатели) развития инновационной деятельности в Санкт-Петербурге.
Каждая из рассмотренных программ содержит целевые индикаторы, размеры финансового обеспечения, необходимые для реализации программ, и их экономическое обоснование, методики оценки социально-экономической эффективности программы.
Аналитический обзор указанных правовых документов позволяет сделать вывод о их высокой значимости для развития инновационной сферы. Они составляют системную основу для реализации процессов модернизации и качественного улучшения социально-экономического развития страны. Следует учесть, что акцент сделан на развитии научно-технологического комплекса и формировании соответствующих кадров для инновационных преобразований, что является важным шагом на пути усиления сектора исследований и разработок.