Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Коваленко Е Г, Полушкина Т М, Якимова О Ю, Автайкина Е В, Зайцева О О, Седова К С,

1.2. Устойчивое развитие сельских территорий – основа продовольственной безопасности России

Сельские территории являются объектом исследования ученых различных научных направлений – экономистов, географов, социологов, регионоведов, политологов, а также руководителей и специалистов сельского хозяйства, органов государственного и муниципального управления. Особенно интенсивно научные исследования по формализации и решению проблем устойчивого развития сельских территорий (УРСТ) в стране стали проводится с 2010 г. с принятием Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р). Новизна современной постановки научной проблемы объясняет отсутствие четкого определения «сельских территорий».

Официальный статус сельских территорий определен основными нормативно-правовыми документами, например, федеральной целевой программой «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 го­ды и на период до 2020 года» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598), в которой под сельскими территориями (сельской местностью) понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских округов и городских поселений, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции. Из этого определения вытекает, во-первых, тождественность понятий «сельских территорий» и «сельской местности», а во-вторых, административно-управленческий принцип их определения в сочетании с отраслевой специализаций экономики [65].

По сути приведенного определения сельской территорией следует считать все, что не имеет официального статуса городских поселений (городов и поселков городского типа). Городские поселения – это населенные пункты с определенной численностью населения, занятые главным образом промышленной (производственной), коммерческой, культурно-просветительной и иной несельскохозяйственной деятельностью [1]. Согласно Российскому энциклопедическому словарю городом считается населенный пункт с 12 и более тыс. жителей (2000, 381). Однако численность населения не является точным критерием отнесения населённого места к числу городов или сел, поскольку по переписи 2010 г. в 38 городах живут до 5 тыс. человек, в 107 городах – от 5 до 10 тысяч, в то же время в стране сельских населенных пунктов с численностью более 5000 жителей насчитывается 874, а в 27 из них – более 20 тыс. человек.

Второй из названных выше критериев – занятость населения в производстве и переработке сельскохозяйственной продукции – также не позволяет точно разделить город и село, поскольку во многих малых городах уровень и образ жизни мало отличается от сельского и население имеет личные подсобные хозяйства, а жители средних и даже крупных городов – дачи, где производят продовольствие. В сельской местности из-за прекращения деятельности сельскохозяйственных организаций в период кризиса большая доля трудоспособного населения не работает в сельском хозяйстве. В докладе Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ГНУ ВНИИЭСХ за 2012 г. отмечается, что удельный вес сельчан, занятых в сельском хозяйстве составил в 2011 г. 23 % и варьируется от 1,1–1,7 % в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах до 45 % в Республике Дагестан [59, c. 45]. Таким образом, как справедливо отмечает Т.Г. Нефедова, в стране активно происходят два противоположных процесса: поток дачников-горожан, увеличивающий в летний сезон плотность населения в сельской местности в 2–3 раза; отходничество сельского населения с целью поиска работы и доходов в города с частым выпадением из жизни и родных мест и городов, где они не зарегистрированы [35, c. 406–407].

Таким образом, можно констатировать, что сельская местность (сельские территории) сложное и многоаспектное понятие, до настоящего времени недостаточно изученное, несмотря на многочисленность научных трудов и исследователей. Наиболее распространенным приемом определения сельской местности является противопоставлением ее городу.

Американский социолог Луис Вирт писал, что город и сельскую местность можно рассматривать как два полюса, между которыми находятся всечеловеческие поселения. Рассматривая городское промышленное общество и сельское народное общество как идеальные типы обществ, можно получить перспективу для анализа основных моделей человеческой ассоциации, проявляющихся и в нынешней цивилизации [8].

Фундаментальные различия городского и сельского миров сформулированы в начале XX века П. Сорокиным и описывают такие их свойства, как занятость, среду обитания, размер общин, плотности населения, однородность и неоднородность населения, социальную дифференциацию и стратификацию, мобильность и направленность миграционных потоков, а также особенности систем социального взаимодействия. В.В. Пациорковским эти различия систематизированы и представлены в табл. 1.

Таблица 1

Различия основных свойств сельского и городского миров [49, c. 21]

Источник: [69, 71].

Систему критериев, определяющих различия города и деревни, предложили Т.И. Заславская и Р.В. Рывкина. В нее включены:

1) численность населения и степень его стабильности, характер естественного и механического движения населения;

2) характер и сложность отраслевой и профессиональной структуры общественного производства, степень развития промышленности, строительства, транспорта;

3) уровень организации материально-пространственной среды, степень благоустройства поселения;

4) уровень развития обслуживания (сферы услуг), то есть организации всех форм социального потребления;

5) социальные функции поселения (его роль в управлении обществом и народным хозяйством, функции по отношению к окружающим населённым пунктам);

6) образ жизни населения;

7) состояние сознания (специфические для данного населения нормы, ценности и мнения), характеризующая его дифференциация потребностей;

8) отношение к населенному пункту как к городу или как к деревне [14].

В свете проблемы устойчивого развития к данным критериям следует добавить экологические характеристики.

Следует отметить, что развитие села приобрело территориальный характер, в отличие от практиковавшегося ранее в нашей стране подхода, связанного с развитием отдельных населенных пунктов или отраслей народного хозяйства, только с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131–ФЗ от 6 октября 2003 года. В соответствии
с 131–ФЗ сельские поселения являются территориальными структурами, поскольку «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения» (Ст. 11, п. 3) [41].

Таким образом, сельские территории как сложные объекты целенаправленного сельского развития, имеют пространственные и временные границы. Сельские территории как социально-пространственные образования состоят из территорий различных уровней: локального (поселенческого), районного, регионального и общегосударственного, которые тесно взаимосвязаны друг с другом. Первичный уровень сельских населенных пунктов сложился исторически, определение
приоритетов и содержания его развития принадлежит сельскому сообществу. Территории районного уровня как административно-территориальные единицы созданы актами государства, также как и муниципальные районы. Муниципальные образования в сельской местности представлены в виде муниципальных районов и сельских поселений, объединяющих несколько сельских населенных пунктов. Структурно система местного самоуправления выглядит как совокупность сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), входящих в состав муниципальных образований в виде сельских поселений (их в РФ по состоянию на 1 января 2013 г. насчитывается 18 742), а далее они входят в составы 1817 муниципальных районов (в среднем по 100 единиц) или городских округов. На уровне субъектов РФ сельские территории выступают как пространственно-функциональный сегмент региона. В свою очередь, совокупность сельских территорий регионального уровня составляет их общегосударственный уровень. Институциональная неопределенность сельских территорий регионального и общегосударственного уровней отрицательно сказывается на их функционировании.

Некоторые авторы, например, В.В. Крючков, считают, что сельскую местность как территориальную цельность можно рассматривать лишь на нижних ступенях иерархической лестницы (например, сельский населённый пункт с окружением или первичная система сельских поселений), поскольку уже сельский административный район часто возглавляется райцентром–городом и, следовательно, не полностью может относиться к сельской местности, тем более, если речь идет о регионе (области, республике и т.д.) [20]. С этим мнением нельзя согласиться, поскольку многие города на периферии являются малыми (до 50 тыс. жителей, а их в России насчитывается 742 или почти 50 % всех городов) с малоэтажными домами без газа и канализации, но приусадебными участками, что больше соответствует по внешнему облику сельскому типу населенного пункта.

Сельские территории занимают определенное место в географическом пространстве, поэтому географические факторы оказывают на их развитие существенное влияние. Т.Г. Нефедова выделяет три основных географических фактора:

1) природные условия, влияющие на характер освоения территории, условия жизни населения и ресурсы для развития ключевых отраслей экономики;

2) экономико-географическое положение, прежде всего удаленность от городов разного размера и транспортных магистралей, как воплощение центрально-периферийных различий демографического и экономического потенциалов;

3) этнический состав населения, влияющий на культурно-исторические особенности освоения территорий, а также поведение населения и региональных элит и т.п. [35].

Различные сочетания этих объективных факторов определяют множество параметров сельских территорий: плотность, состав и миграции населения, его менталитет и традиции хозяйствования, транспортную и социальную инфраструктуру, экономическую специализацию и эффективность деятельности. Очевидно, что именно от их совокупности зависят возможности и ограничения развития различных сельских территорий. Свою роль, безусловно, играет созданная производственная структура и исторически возникшие уникальные традиции. Существенное влияние оказывают институциональные факторы и в их числе эффективность управления, часто зависимые от личности руководителей.

Важность для страны сельских территорий как социально-территориальных подсистем общества заключаются в выполняемых ими общенациональных функциях, которые перечислены в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (рис. 2) [18].

Выполнение сельскими территориями указанных функций является важнейшим условием для успешного социально-экономического развития страны, обеспечения ее продовольственной безопасности. По общему признанию сельские территории страны находятся в глубоком системном кризисе, но, несмотря на это, обладают значительным природным, демографическим, экономическим и историко-культурным потенциалом. На наш взгляд, важнейшими народнохозяйственными функциями сельских территорий, должны быть воспроизводственная, связанная с пополнением демографического и трудоресурсного потенциалов страны; культурная и этническая, обеспечивающая сохранение самобытных языков, народных традиций, фольклора, памятников природы, истории и культуры, расположенных в сельской местности; рекреационная, создающая и обеспечивающая условия для оздоровления и отдыха населения за счет использования разнообразных природных ресурсов (лесных, горных, водных, целебных источников и др.).

Утрата возможностей устойчиво выполнять эти функции неуклонно приводит к невозможности на необходимом уровне выполнять производственную функцию, на которую в последние годы направлены меры государственной поддержки, результативность которых оказывается ниже ожидаемой.

Рис. 2. Народнохозяйственные функции сельских территорий

Современная аграрная политика страны направлена на обеспечение продовольственной безопасности с приоритетом развития
сельского хозяйства.

Ярким свидетельством этого является структура финансирования Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы (далее – Госпрограмма), из общего объема 551,3 млрд руб. на устойчивое развитие сельских территорий предусматривалось выделить 20,4 % (фактически профинансировано 38,7 %), на развитие сельского хозяйства – 78,4 % (по факту 134 %), на регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия – 1,2 % (по факту 443,2 %).

Доля средств, фактически израсходованных на устойчивое развитие сельских территорий составила 6,7 % общего объема финансирования Госпрограммы.

Учитывая, что выделение инвестиций на реализацию проектов социального федерального бюджета развития села осуществлялось на основе принципа софинансирования, из фактически освоенных за 2008–2012 гг. 188 млрд руб. удельный вес федерального бюджета составил 22,2 %, бюджетов субъектов РФ – 37,7 %, внебюджетных источников – 40,1 %. В расчете на душу сельского населения приходится финансирования из федерального бюджета 224 руб., из бюджетов субъектов РФ – 382 руб. в среднем в год. Бюджетные средства в 2008–2012 гг. были распределены по следующим направлениям: на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности – 28 млрд руб. (61 %); на газификацию – 20,2 млрд руб. (14 %); на · развитие водоснабжения – 19,3 млрд руб. (16 %); на прочие мероприятия (развитие сети общеобразовательных учреждений, медицинских учреждений, культурных и спортивных центров) –10,2 млн руб. (9 %).

Ресурсное обеспечение мероприятий социального развития села было сокращено, что привело к корректировке плановых индикаторов в сторону снижения. Так, например, ввод и приобретение жилья по Госпрограмме планировалось на 2012 г. в объеме 4 039,1 тыс. м2, фактически составило 1 314,4 тыс. м2 или 32,5 % (по скорректированному индикатору 118 %). Таким образом, полученные скромные итоги практически по всем направлениям обеспечены в значительной степени за счет собственных средств граждан и предприятий (внебюджетные источники).

Реализация мер государственной поддержки сельского хозяйства и социального развития села не обеспечила существенного изменения наиболее значимых показателей:

– среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве в 2012 г. составила 14 129 руб., что выше уровня 2008 г. на 66,7 %, однако составляет 53 % от среднеросссийского уровня и это соотношение возросло всего на 4 процентных пункта;

– доля сельского населения с денежными доходами ниже величины прожиточного уровня сократилась в 2012 г. до 18,7 % (в 2007 г. 19,8 %) против 8,8 % у городского населения (по международным оценкам предельно допустимое значение показателя 10 %);

– уровень занятости трудоспособного сельского населения повысился к 2012 г. до 59,4 % или всего на 2 процентных пункта за анализируемый период;

– уровень безработицы снизился на 0,5 % и составил в 2012 г. 9,6 %;

– среднегодовая убыль сельского населения за 2008–2012 гг. составляет около 163 тыс. человек против 102 тыс. человек в 2003–2007 гг., т.е. возросла почти на 70 %.

Можно констатировать, что существенных изменений в социальном развитии села не произошло, что и демонстрирует продолжающаяся депопуляция сельских территорий, в том числе и за счет миграции. На наш взгляд, именно это обстоятельство и не позволило достичь поставленных целей и в развитии сельского хозяйства. Из девяти основных индикаторов Госпрограммы прогнозное значение было достигнуто только по двум. Так, ожидаемый средний темп прироста валовой продукции сельского хозяйства вместо 4 % составил только 3,1 %. Удельный вес отечественной продукции в общем объеме ее потребления составляет 67 %. В 2012 г. объем импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья для их производства составил 40,2 млрд долл. США против 35,2 млрд долл. в 2008 г., т.е. вырос более чем на 14 %.

Низкая результативность государственного регулирования сельского развития объясняется как глубиной кризиса АПК и недостаточностью направляемых на его преодоление средств (по мнениям многих ученых-аграрников их необходимо в 10 раз больше), так и принципиальными недостатками проводимой аграрной политики, главным из которых является слишком узкий набор инструментов государственной поддержки. К числу основных инструментов относится субсидирование процентной ставки за кредит. За 2008–2012 гг. из федерального и региональных бюджетов получателям кредитов было перечислено 336,9 млрд. руб. субсидий, что составляет 43 % общего финансирования (в 2012 г. – 48 %). Если учесть, что совокупный уровень рентабельности сельскохозяйственных организаций в 2012 г. составил с учетом субсидий 14,6 % (без субсидий – 4,8 %) и почти 20 % организаций являются убыточными, то далеко не все из них имели возможность получить эту поддержку. Кроме того, ничтожно мало (около 2 %) субсидий получили малые формы хозяйствования (КФХ, ЛПХ, кооперативы), в то время как они производят более половины продукции сельского хозяйства.

Кроме того, возможности сельского развития значительно сужаются из-за низкого уровня доходов сельского населения и отсутствия надежной финансовой базы местного самоуправления на уровне сельских поселений (на 1 января 2013 г. их 18 722 или 81,4 % всех муниципальных образований). Так, собственные доходы 42 % сельских поселений не превышают 30 %, а у 17 % они составляют менее 10 % в структуре бюджета. Этих доходов едва хватает на содержание администрации, что практически исключает возможности софинансирования различных проектов социально-экономического развития сельских поселений.

Принятые целевые программы устойчивого развития сельских территорий в регионах и муниципальных районах в большинстве своем декларативны и излишне формализованы, отражают усредненную ситуацию в районах, а содержащиеся в них мероприятия не учитывают всех условий и особенностей отдельных населенных пунктов. Основное внимание в них уделяется небольшому количеству крупных населенных пунктов. Так, меры государственной поддержки по социальному развитию села способствовали улучшению социальной комфортности проживания не более 40 % сельского населения, проживающего в населенных пунктах с численностью более 2001 чел., удельный вес которых по данным переписи 2010 г. составляет около 2,0 % всех сельских населенных пунктов. Это приводит к углублению дифференциации между отдельными поселениями и в качестве жизни между группами сельских жителей, в первую очередь, по доступности основных социальных услуг. По данным социологических обследований Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ВНИИЭСХ сельским жителям территориально недоступно или не совсем доступно: для 56 % – услуги культурных учреждений, для 49 % – медицинские услуги, для 40 % – детское дошкольное образование, для 26 % – среднее образование, для 23 % – основное образование, для 21 % – начальное образование. Эти условия способствуют тому, что 23 % сельских жителей, в том числе 42 % молодежи, имеют миграционные настроения, намерения уехать из села [5, c. 4–5].

Приходится констатировать, что так и не удалось достигнуть важнейших целей социального развития села – сформировать позитивное отношение к сельскому образу жизни и сельской местности, а также активизировать стремления и усилия сельского сообщества к развитию территорий, что делает все усилия государственной и муниципальной власти малоэффективными.

Приведенные факты свидетельствуют о наличии многочисленных и острых проблем в развитии сельских территорий страны, наиболее существенными из них являются:

1) политические (дискриминационная политика государства по отношению к селу и сельскому хозяйству, неэффективная система государственного и муниципального управления сельским развитием, недооценка роли и функций села, перелив капитала из сельского хозяйства в другие отрасли экономики страны);

2) финансово-экономические (диспаритет цен между сельскохозяйственной, промышленной продукцией, и энергоресурсами, недостаточные масштабы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, отсутствие инвестиций, трудности в получении кредитов и др.);

3) производственно-экономические (деградация материально-технической базы сельского хозяйства, его технической оснащенности и энерговооруженности, неразвитость сбытовой инфраструктуры, низкая конкурентоспособность продукции в сравнении с импортной, неразвитость потребительской перерабатывающей кооперации и др.);

4) социально-трудовые (сокращение количества сельскохозяйственных организаций и рост количества сельских населенных пунктов без «работодателя», высокий уровень безработицы, низкий уровень заработной платы и уровня жизни населения, высокий уровень бедности, недостаток квалифицированных кадров);

5) демографические (высокие темпы депопуляции сельского населения, миграция молодежи в города, старение населения, обезлюдение территорий, отсутствие молодежной политики на селе);

6) социально-психологические (низкий престиж сельскохозяйственного труда и сельского образа жизни, деградация и пассивность части сельского населения, социальное иждивенчество, алкоголизм и др.);

7) инфраструктурные (сокращение сети социальных и культурных объектов, высокая изношенность объектов социальной и технической инфраструктуры и сложности с ее обновлением, недоступность для значительного количества сельского населения основных со-
циальных услуг);

8) организационно-коммуникационные (отсутствие информационно-консультационной службы для сельского населения, низкий уровень консолидации сельского сообщества, недостаток лидеров, неразвитость социально-муниципального партнерства);

9) экологические (пожары, деградация сельскохозяйственных земель, истощение почв, загрязнение окружающей среды и др.).

Перечисленные проблемы носят системный характер и требуют комплексного решения на всех уровнях управления социальными, экономическими и экологическими процессами в сельской местности. Для их решения разработана и реализуется ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598) посредством достижения следующих целей:

– создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности;

– стимулирование инвестиционной активности в агропромышленном комплексе путем создания благоприятных инфраструктурных условий в сельской местности;

– содействие созданию высокотехнологичных рабочих мест на селе;

– активизация участия граждан, проживающих в сельской местности, в реализации общественно значимых проектов;

– формирование позитивного отношения к сельской местности и сельскому образу жизни [66].

Как видим, решение полного перечня проблем на повестке дня пока и не стоит, из приведенных 9 групп проблем частичному решению подлежат 2, 3 и 6. Можно предположить, что глубина всех остальных проблем должна исчезнуть сама собой, однако практика доказывает иллюзорность таких ожиданий.

Участие конкретной территории в ФЦП предполагает разработку региональных (областных, республиканских) и муниципальных программ. Анализ программ сельского развития, разработанных в регионах России, выявил следующие недостатки: недостаточный учет особенностей конкретных территорий, доминирование административного подхода к развитию сельской местности, низкий уровень взаимодействия власти и населения [56].

Следует констатировать, что подавляющее число действующих региональных и муниципальных программ копируют вышестоящие. Они слабо отражают местных особенности и имеющийся потенциал и, следовательно, не соответствуют территориальной идентичности, что существенно снижает эффективность разрабатываемых программ.

Подобная похожесть содержания (и даже большей части текста) программ является следствием директивного планирования, когда разработкой программ на локальном уровне заняты органы регионального (министерства и департаменты сельского хозяйства) и муниципального управления. Вследствие этого в действующих программах развития не задействован творческий потенциал местного населения, а местные проблемы и пути их решения устанавливаются органами власти. Еще одной проблемой является упрощенные подходы к разработке программ в результате недостаточной квалификации по методам планирования и прогнозирования, а также высокой загруженности государственных и муниципальных служащих и отсутствия среди разработчиков научных сотрудников.

Недостаточное привлечение населения к решению проблем его жизнеобеспечения связано с ограниченностью форм работы местных властей с населением, как в целом, так и в данной области. Кроме того, учет мнений населения требует больше времени, а его, как правило, отводится недостаточно для такой работы. Кроме того, имеет место недоверие сельского населения территориальным администрациям. Следует учитывать и недостаточность ресурсной базы местного самоуправления, а, как известно, участие в программе требует обязательного софинансирования планируемых мероприятий.

На наш взгляд, реализуемые программы развития сельских территорий должны опираются на принципы устойчивого жизнеобеспечения, обоснованные учеными Ассоциации «АГРО» (Петриков А.В., Узун В.Я., Максимов А.Ф. и др.) [19, c. 9–10]:

– ориентация на людей, вовлеченных в сферу деятельности проектов, поэтому в них следует учитывать социально-культурную среду, различия между отдельными группами людей;

– разработка программ с участием населения, для чего должны быть разработаны механизмы сбора, обработки, анализа данных, полученных от целевой группы проекта и определены на этой основе план действий;

– многоуровневость, предполагающая учет процессов, происходящих на макроуровне, влияющих на формирование стратегии жизнеобеспечения на уровне домохозяйства;

– формирование партнерских отношений между общественными, государственными и коммерческими организациями для осуществления проекта;

– обеспечение баланса между четырьмя векторами устойчивости – социальным, экономическим, экологическим и институциональным;

– динамичность, учитывающая изменчивость стратегии жизнеобеспечения и обеспечивающая реакцию на меняющиеся ситуации во внешней и внутренней среде участников проекта.

Разделяем научно-обоснованный вывод Н.Н. Семеновой о том, что продовольственная безопасность является одним из важнейших национальных интересов, обусловленный следующими основными факторами: во-первых, изменением экономической роли государства в современных условиях и необходимостью перехода от политики «эффективного государства» к «экономически эффективному и социально ответственному государству»; во-вторых, признанием мировым сообществом глобального характера продовольственной проблемы; в-третьих, формированием новых вызовов и угроз для отечественных сельскохозяйственных производителей в условиях присоединения РФ к ВТО [58, c. 8]. Как было аргументировано выше – обеспечение продовольственной безопасности является одной из важнейших функций сельских территорий и без устойчивого их развития надежное снабжение населения страны продовольствием невозможно. Из этого следует, что устойчивое развитие сельских территорий следует признать одним из важнейших национальных интересов России, из чего следует объективная необходимость формирования новой парадигмы, нашедшей отражение в следующем разделе монографии.