Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Коваленко Е Г, Полушкина Т М, Якимова О Ю, Автайкина Е В, Зайцева О О, Седова К С,

1.3. Концептуальная модель устойчивого развития сельских территорий

В настоящее время в России на государственном уровне признана проблема устойчивого развития сельских территорий, о чем свидетельствуют принятые Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (2010) и федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» (2013). Их содержание свидетельствует о признании национальным интересом обеспечение продовольственной безопасности страны и в этих условиях предпринимаются меры государственной поддержки агропромышленного комплекса и социального развития села. Приведенные выше данные свидетельствуют о недостаточной результативности предпринимаемых мер и о необходимости формирования новой активной политики сельского развития при условии существенного изменения приоритетов и расширения ограниченного набора применяемых средств стратегического управления развитием сельских территорий.

Положительный опыт разработки и реализации политики сельского развития накоплен в Европе, начало которым было положено Европейской конференцией по сельскому развитию (Ирландия, Корк, 7–9 ноября 1996 г.). На конференции была принята декларация, в которой подчеркивалась необходимость повысить степень конкурентоспособности сельских территорий через диверсификацию экономики (развитие малого и среднего бизнеса и сферы услуг в сельской местности), управление природными ресурсами, использование функций окружающей среды, продвижение культуры, туризма и использования свободного времени. В п. 2 декларации предложено политику сельского развития считать междисциплинарной в теории и многоотраслевой на практике, имеющей четкие территориальные очертания. Она должна проводится во всех сельских районах, концентрируя ресурсы через ориентацию софинансирования на наиболее нуждающихся районах [65, c. 91].

Исследуя ретроспективу европейской политики сельского развития можно выделить три концепции – отраслевую, перераспределительную и территориальную (табл. 2).

Отраслевая модель, отображающая сельское развитие через развитие сельскохозяйственного производства, предполагает рассмотрение сельских территорий как совокупности ресурсов для обеспечения производственных процессов в сельском хозяйстве, как «пространство для сельскохозяйственного производства». Европейские ученые признают, что отождествление сельского развития с развитием сельского хозяйства со временем становится неадекватным и неустойчивым.

Таблица 2

Сравнительная характеристика моделей политики сельского развития стран Европейского Союза

Цель достижения равенства доходов с другими отраслями экономики недостижима, и потому стратегия модернизации аграрного сектора со стороны Единой сельскохозяйственной политики ЕС со временем приводит к противоречивым и неприемлемым результатам по различным причинам (нарушение равновесия между спросом и предложением и необходимостью введения квот производства; поддержание равновесия бюджета привело к росту расходов на проведение политики; необходимость обеспечения экологического равновесия ввиду усиления негативных последствий роста сельскохозяйственного производства) [26]. Следует констатировать, что если в Европе эта модель применялась в 50–60-х годах прошлого века, то в России в аграрной политике она превалирует до сих пор.

Перераспределительная модель используется в тех случаях, когда государственная аграрная политика ориентирована на ликвидацию или сглаживание изначального отставания в развитии сельских территорий от городских, а сельского хозяйства от остальных отраслей экономики в силу специфических социально-экономических условий. Эта модель концентрируется на разработке целевых программ, позволяющих обеспечить эффект перераспределения финансовых средств как с помощью инструментов прямых компенсаций воздействия неблагоприятных факторов, так и с помощью структурной поддержки. Реализация данной модели требует диверсификации доходов сельскохозяйственных предприятий, поскольку сельское хозяйство не может быть единственным источником финансирования развития сельских территорий. Перераспределительная модель сельской политики в Европе применялась в 1970-е и 1980-е годы и относилась в основном к горным и другим районам с неблагоприятной обстановкой, а также к бедным, отсталым, маргинальным районам.

По сравнению с отраслевой моделью, которая сводит проблему сельского развития к проблеме структурной перестройки внутри сельского хозяйства и, в частности, в районах, обладающих наибольшим потенциалом, перераспределительная модель базируется на совершенно противоположной позиции. Исходя из предпосылки потребности установления равновесия между отсталыми и богатыми районами, она видит необходимость сконцентрировать инструменты и финансовые ресурсы на первых территориях (политика выравнивания). Возникает необходимость интеграции различных ресурсов и инструментов, в том числе внешних. Кроме того, результативность и эффективность политики снижают недостаток финансовых ресурсов и административно-бюрократические структуры аграрного сектора, которым передаются полномочия по разработке и реализации программ развития.

Территориальная модель описывает сельское развитие как формирование взаимосвязей внутри локальной территориальной экономики. Эта модель развития не исходит из отраслевых интересов, не ориентируется на перераспределение ресурсов между территориями, а рассматривает сельскую территорию во всей совокупности имеющихся социально-экономических проблем. С 90-х гг. XX в. государственная политика в странах ЕС и США переориентирована на территориальный подход при сокращении поддержки непосредственных товаропроизводителей.

Очевидно, что при разработке новой политики сельского развития России предпочтение следует отдавать территориальной модели, предполагая процесс ее разработки более сложным и детализированным. Развитие сельских территорий является процессом многомерным и многоуровневым с большим количеством участников и взаимной ответственностью государства, науки, бизнеса и гражданского общества за обеспечение достойного качества жизни сельского населения. Оно является также процессом долгим и противоречивым и должно оставаться на повестке дня федеральных, региональных и местных властей на долгие десятилетия как актуальная проблема.

Напомним, что глубокий системный кризис аграрной сферы экономики 90-х годов прошлого века, не преодоленный полностью до сих пор, сопровождался снижением до минимума государственной поддержки сельского хозяйства и привел к нарушению баланса экономических и социальных интересов, к дезинтеграции сельских сообществ, деградации сельских территорий и человеческого капитала. Резкое сокращение рабочих мест в общественном сельскохозяйственном производстве привело к интенсивному вымыванию предпринимательской активной части населения из села, а основная масса сельских жителей так и не смогла преодолеть состояния растерянности перед частным агробизнесом, часто необременным социальной ответственностью ни перед наемными работниками, ни перед сельским сообществом. В этой ситуации необходимо признать, что развитие сельских территорий по любой из описанных выше моделей невозможно без инвестиций в человеческий капитал. Принимая во внимание, что сокращение численности сельского населения является объективным процессом, соответствующим мировым тенденциям, но сокращение не должно превращаться в вымирание деревень, приводить к катастрофическому падению человеческого капитала и потере социального контроля над территориями. Основным фактором развития сельских территорий является человек, одновременно он же – главная цель этого развития.

Понятие человеческого капитал вошло в научный оборот в начале 60-х годов XX века в западной экономической литературе. Можно выделить две основные причины возникновения интереса к этому понятию: во-первых, это общая концентрация внимания ученых разных наук на исследовании проблем человека; во-вторых, признание факта, что активизация творческого потенциала человека, развитие высококвалифицированной рабочей силы является самым эффективным способом достижения экономического роста, краеугольным камнем конкурентоспособности предприятия, отрасли, территории, страны. В нашей стране это понимание опоздало более чем на полвека, вследствие чего в государственной и муниципальной социально-экономической политике верховенство интересов граждан декларируется, но не подтверждается применяемой системой мер.

Подходы к устойчивому сельскому развитию российских ученых различны, их систематизация приведена в табл. 3. В них преобладает отраслевая модель, в то время как на наш взгляд, концептуальная модель устойчивого развития сельских территорий (УРСТ) должна базироваться на активной государственной политике сбережения сельского населения и повышения качества его жизни, что будет надежной базой для роста сельскохозяйственного производства и достижения продовольственной безопасности страны, требующего многократного роста масштабов, направлений и участников поддержки сельскохозяйственного производств.

В основу политики должны быть положены принципы:

1) равного доступа сельского населения к социальным услугам в соответствии с социальными стандартами для различных типов населенных пунктов;

2) полного учета природного, демографического, социального, производственного, экологического и финансового потенциала села и возможностей его саморазвития;

3) обязательного массового участия сельского сообщества в разработке и реализации программ развития УРСТ;

4) ответственности органов государственного и муниципального управления за положительные изменения основных индикаторов сельского развития и сокращение дифференциации сельских поселений по ключевым показателям УРСТ.

Как показывает изученный опыт зарубежных стран, для развития сельских территорий, находящихся в особенно неблагоприятных социально-экономических условиях, необходимы не только инвестиции в развитие инфраструктуры, что само по себе важно, но также и поддержка сельской общины, коренного населения, традиционных культур обитания в конкретной сельской местности.

Основные элементы концептуальной модели устойчивого развития сельских территорий отражены на рис. 3.

Повысить качество жизни сельского населения, обеспечить исполнение социальных обязательств, рост качества услуг, оказываемых гражданам, невозможно, как показала реальная практика, без формирования и реализации социальных стандартов обеспечения селян социальными услугами. В Российской Федерации подобные стандарты законодательно не установлены, их рекомендовано разрабатывать в регионах. В подавляющем большинстве субъектов РФ они не приняты, поскольку за их неисполнение органы государственной власти, местного самоуправления и должностные лица должны нести ответственность в соответствии с законодательством России. Формирование и реализация социальных стандартов обеспечения сельского населения социальными услугами, на наш взгляд, единственный способ обеспечить приемлемый уровень жизни каждому сельскому жителю. В настоящее время в России нет единой правовой базы и общей методологии формирования системы социальных стандартов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. В связи с этим начальным этапом этого важного и сложного процесса, по мнению Л.В. Бондаренко, должно быть принятие федерального рамочного закона РФ «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях», определяющего правовые основы формирования и применения норм и нормативов, обеспечивающих реализацию конституционных прав и гарантий граждан [5, c. 59].

Таблица 3

Различия в толковании сущности и содержания устойчивого развития сельских территорий отечественных научных школ

*Источник: составлено Автайкиной Е.В.

Социальные стандарты (нормы) являются важным инструментом управления социальными процессами, определяющим количественные и качественные параметры условий жизнедеятельности, уровня и качества жизни, которые должны быть обеспечены в социуме в определенном историческом периоде иле в обозримой перспективе. Они выполняют регулирующую функцию в процессе распределения, обмена и потребления общественных ресурсов, исходя из социальных приоритетов.

Рис. 3. Концептуальная модель устойчивого развития сельских территорий

Экономической основой устойчивого развития сельских территорий является как рост сельскохозяйственного производства, так и других отраслей и видов деятельности в многочисленных средних и небольших населенных пунктах, где в настоящее время отсутствуют крупные и средние предприятия, высок уровень безработицы и миграции трудоспособного населения. Здесь необходима всемерная помощь местному населению по активизации развития малого бизнеса и сельскохозяйственных потребительских кооперативов разных видов. Они обеспечат занятость населения и получения им доходов, а кроме того будут способствовать увеличению группы активных, способных и склонных к саморазвитию граждан. Их по расчетам Т.М. Полушкиной в современной деревне не более 20 % трудоспособного сельского населения. Увеличение этой группы произойдет за счет большей части сельского населения (45–50 %), являющихся членами личных подсобных хозяйств, которые мало или практически не участвуют в товарном производстве сельхозпродукции, но кормят себя и свои семьи [52, c. 62].

Механизмом развития экономики сельских территорий в определенной мере служит Государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (утв. распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2013 г. № 2492-р), в качестве подпрограммы которой действует «Развитие малого и среднего предпринимательства» с участием в ней субъектов РФ и муниципальных образований. В задачи подпрограммы входит обеспечение доступности финансовой, имущественной, образовательной и информационно-консультационной поддержки, сокращение издержек, связанных с государственным регулированием, совершенствование системы налогообложения для субъектов малого и среднего предпринимательства. Для этих целей на 2013–2020 гг. из федерального бюджета планируется выделить 155,4 млрд руб. Дополнительно к этим средствам должно быть выделено почти 67 млрд руб. из средств консолидированных бюджетов субъектов РФ (30 % финансирования). Результатом подпрограммы должно стать увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 1 тыс. человек населения РФ с 42,9 в 2012 г. до 52,7 в 2020 г. Количество вновь созданных рабочих мест в секторе малого и среднего предпринимательства, включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, до 2016 г. будет создаваться ежегодно не менее 200 тыс.,
в 2016–2020 гг. – не менее 150 тыс. (табл. 4).

В этой программе должны найти свое место и сельские территории, для чего необходима консолидация действий государства, местного самоуправления, бизнеса, местного сообщества и конкретных жителей по сельскому развитию, безусловно требующая формирования механизма согласования в реальном времени интересов всех участ-
ников этих отношений.

В каждом сельском населенном пункте усилиями власти и местного сообщества необходимо провести оценку социального, экономического и экологического потенциала, проблем, тенденций, а также целей и задач и возможных направлений стратегического развития.

Таблица 4

Индикаторы и объемы бюджетных ассигнований
подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» Государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» [12]

Достижение результативности при реализации Государственной программы устойчивого развития сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года в субъектах РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть территориальную составляющую, т.е. четкое определение целей, задач, мероприятий и результатов по каждому муниципальному образованию, в которых должны быть предусмотрены параметры (подпрограммы или мероприятия) развития сельских поселений и населенных пунктов. Это позволит резко ускорить переход от декларации о намерениях устойчивого развития сельских территорий к реальному их осуществлению. Предлагаемая система программно-целевого регулирования устойчивого развития сельских территорий представлена на рис. 4.

Важно при этом разработать систему мониторинга эффективного управления сельскими территориями и постоянно оценивать результативность деятельности органов государственного управления, местного самоуправления и отдельных многочисленных чиновников по ключевым показателям УРСТ.

Разработка целевых программ устойчивого развития сельских территорий с учетом поставленных государством целей, объективных условий и приоритетов при условии последовательного выполнения взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур в соответствии с алгоритмом, отраженным на рис. 5.

Рис. 4. Система программно-целевого регулирования устойчивого развития сельских территорий

Представленный алгоритм программно-целевого управления устойчивым развитием сельской территории позволяет определить приоритетные, с точки зрения общегосударственных и региональных целей развития, и собственные ориентиры трансформации социально-экономического развития конкретной территории.

Система приоритетов формируется на основе следующих принципов, обеспечивающим соответствие:

– главной цели национального, регионального и местного развития – повышению качества жизни населения;

– федеральным и региональным приоритетам;

– специфике экономической специализации и ресурсного потенциала региона и конкретной сельской территории;

– базовым условиям устойчивого развития.

Рис. 5. Алгоритм разработки целевых программ устойчивого развития сельских территорий1

Эти приоритеты должны найти отражение в активной политике сельского развития, элементами структуры которой являются:

– политика народосбережения в сельской местности, включая миграционную с комплексом мер переселения населения на территории, не имеющие условий воспроизводства человеческого капитала;

– политика социального развития села, направленная на повышения социальной комфортности проживания сельского населения;

– агропромышленная политика, целью которой является развитие и модернизация отраслей АПК и обеспечение продовольственной безопасности страны, включающая диверсификацию сельской экономики;

– инвестиционная политика, целью которой является активизация внутренних и привлечение внешних, включая иностранные, инвестиций;

– институциональная политика, направленная на формирование институтов местного развития;

– экологическая политика, целью которой является сохранение окружающей среды, природных ресурсов, повышения конкурентоспособности территории за счет экотуризма.

Реализация активной политики сельского развития невозможна без использования комплексной системы мер государственной поддержки, нашедшей отражение в 4 главе монографии.