Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Самородова-Богацкая Л ,
Дореволюционный период (до 1917 г.).
В дореволюционной отечественной науке вопросы теории референдума были в центре внимания многих известных ученых-юристов. Особое внимание уделялось изучению опыта «народоправства» в зарубежных странах, в частности в Швейцарии, Соединенных Штатах Америки, Англии и Германии, Австрии, Франции и Италии. В политико-морфологическом обзоре, рассматривая содержание понятия института референдума в его связи с историческими корнями, С. А. Котляревский отмечает: «Самое слово «референдум» было знакомо швейцарцам по их политическому прошлому: так называли решения, которые в отдельных кантонах – Граубюнден, Валлис принимались на собрании представителей и затем передавались
ad referendum в части кантонов, являвшиеся основными политическими единицами; от них уже зависело окончательное принятие или отвержение решения. Такой же порядок соблюдался и в союзе, который представлял собою лишь конгресс самостоятельных кантонов; аналогия с новым референдумом здесь заключалась в том, что в обоих случаях представительство не имело окончательной, решающей власти»11. По мнению С. А. Котляревского, в эволюции всенародных решений ясно обнаруживается тенденция к более категорическому выражению непосредственности народовластия посредством народного veto, которое уступает место лишь факультативному референдуму, далее появляется референдум обязательный, наконец, народная инициатива12. Ученый так же замечает, что «центр тяжести передвигается от представителей к избирателям» и выборы при этих условиях становятся замаскированным референдумом13. В само понятие референдум С. А. Котляревский вкладывает следующее политико-правовое сущностное содержание. Референдум – это решение народа, которое носит юридически окончательный характер; средство легитимации законодательных решений, принятых представительными органами; – это народное голосование, которое, как метод принятия решений на референдуме и на выборах, является идентичным. «Не получив предварительного одобрения избирателей, палаты не решаются приступать к крупным реформам-образуется даже чувство, если и не получившее определенной юридический формулировки, что, действуя так, парламент превышает свои полномочия»14. Заслугой С. А. Котляревского, по нашему мнению, является не только разграничение видового разнообразия институтов непосредственной демократии: факультативного, обязательного референдума и народной инициативы, но также выделение в них общего и особенного, что наглядно проявилось при их рассмотрении в качестве демократических процессов, обладающих процедуральной дифференциацией.
А. Д. Градовский определяет референдум, как реализацию политических прав граждан, как «участие населения в своей судьбе», как «право требовать, чтобы законы, уже вотированные в федеральном собрании, были предложены на всенародное голосование». Referendum означает «апеллировать от решения федеральной власти к всенародному голосованию. Таковы условия, в которых осуществляется принцип непосредственного участия всего населения в отправлении высшей государственной власти»15. Таким образом, референдум – это не просто условие, при котором уравновешивается властеспособность представительной и непосредственной составляющей демократии, а гарантия того, что последнее слово остается за суверенным народом, представленным электоратом, обладающим политическими правами на участие в государственных решениях. «По отношению к федеральной швейцарской конституции всякая поправка или изменение могут получить силу только путем всенародного голосования. Сверх того, даже законы, вотированные в assemblee federale, должны быть предложены на всенародное голосование. Следовательно, швейцарская конституция ставит ограничения и законодательной власти в том отношении, что вотированные законы могут быть приняты или отвергнуты всенародным голосованием»16. Другими словами, ученый, разграничивая референдум на конституционный и законодательный по предмету, рассматривает его не только как реализацию конституционно закрепленных политических прав народа на участие в законотворческом процессе, но и как мощный народный контроль за деятельностью представительных органов власти на последнем этапе законодательного процесса, где народу принадлежит юридически окончательное решение, полученное методом всенародного голосования.
Отечественный государствовед В. В. Ивановский раскрывает понятие референдум через его законодательную функцию: участие в законодательном процессе на всех его стадиях, включающих, в том числе и правотворческую инициативу: «Referendum – это наиболее совершенная форма издания, изменения или отмены законов.» «Постановления народного представительства нередко представляются на усмотрение и голосование самих граждан, что и называется Referendum’ом, являющимся обязательным и факультативным»17. «Что касается Швейцарии, то здесь не только основные, но даже обыкновенные законы полученны методом всенародного голосования»18. Напомним, что еще 20-тью годами раньше А. Д. Градовский, рассматривая институты непосредственной демократии в Швейцарии, охарактеризовал
референдум, как реализацию политических прав граждан через «участие населения в своей судьбе». Гениальная точность его выражения была удачно воспринята, обобщена и спроецирована на понятийную сущность самого демократического феномена немецким философом, публицистом и переводчиком Артуром Мюллером
ван ден Бруком – известного своими высказываниями далеко за пределами Германии, который рассматривал демократию как «соучастие народа в своей собственной судьбе», утверждая, что «обладать чувством соборности – это ощущать свою принадлежность к народу»19.
В Энциклопедическом словаре Брокгауза, вышедшем в 1899 г., референдум-концепт, определяется, прежде всего, как «институт государственного права.» На примере референдумов в Швейцарии прослеживается динамика эволюции их понятийно-правовой сущности, которая непосредственно связывается с государственным устройством: от децентрализованной к централизованной его форме. В эпоху союза государств до 1848 г. референдум определяется как голосование-апробация, осуществляемое населением на собрании отдельных политических единиц (кантонов, союзов, десятков) после доклада «ad referendum» решений, предварительно принятых их представителями. После принятия федеральной Конституции 1848 г. референдум распространяется на всю территорию конфедеральной Швейцарии20. Следует отметить, что до этого исторического момента референдум федерального ранга был знаком швейцарцам. Из истории Швейцарии известно, что первый союзный референдум, связанный с апробацией майской конституции 1802 г., составленной нотаблями, проводился по аналогии с централизованной Францией, и не учитывал при подсчете голосов отдельно мнение кантонов. «Это была первая конституция, подвергшаяся голосованию швейцарского народа во всей стране: с нею конституционной референдум, имевший место во Франции еще на десять лет раньше, входит в число установлений Швейцарии…Конституция 1802 г. была передана на голосование всех граждан старше 20 лет. Голосование происходило в общинах. При этом было декретом установлено, что все, не участвующие в голосовании, причисляются к голосующим за конституцию…Таким образом, в первый раз было произведено голосование на всей швейцарской территории с индивидуальным счетом голосов на месте жительства граждан, и, вероятно, этот способ голосования, котораго долго не могли придумать, нашли теперь самой простой вещью в мире»21.
М. М. Ковалевский рассматривает концепт референдума как реализацию верховенства власти народа в утверждении законодательных проектов, выработанных парламентом, как отражение интересов общества посредством непосредственного голосования. Ученый представляет «референдум и прямой законодательный почин в форме массовых петиций как средство реформировать представительную систему в смысле приближения ея к порядкам народного правления… по возможности верное отражение всех имеющихся в стране групповых интересов»22 «При референдуме палаты, в сущности, издают не законы, а законопроекты; их может обратить в законы только прямое голосование большинства граждан. При почине законов народом палаты теряют важнейшую из предоставленных им функций государственного верховенства»23. Таким образом, именно народная инициатива – законодательный почин в форме массовых петиций – уравнивает представительную и народную власть в политико-юридических правах на нормотворчество. Следует отметить, что в настоящее время институт народной инициативы в Швейцарии отличается высокой властно-правовой сбалансированностью между обеими формами демократии, предоставляя Парламенту возможность предлагать свой контрпроект в ответ на инициальную народную инициативу, а так же официально и аргументированно рекомендовать принятие или отклонение народной инициативы на референдуме. Таким образом, функция народной инициативы сводится к установлению гармоничного равновесия между представительной и непосредственной демократией. М. М. Ковалевский в своем труде «Общий ход развития политической мысли во второй половине 19 века» рассматривает экстремальный гипотетический вариант распределения законодательной власти, который может возникнуть при условии, что Парламент не сочтет необходимым представить на референдум свой контрпроект в ответ на народную инициативу. Даже в этом случае, роль Парламента не зануляется, так как в его функцию входит обязанность выработки отредактированного проекта на базе тезисов, предложенных народной инициативой. При народной инициативе, представленной в форме готового проекта, роль Федеральной Ассамблеи еще более значимая и подразумевает детальный политико-правовой анализ проекта. Данное положение актуально и сегодня, но дополнено требованием соответствия проекта международно-правовым нормам ст. 1391Кст. 1999 г.24
Ф. Ф. Кокошкин, в своих трудах, объединяет в единое понятие плебисцит, народное собрание (сходы, вече), референдум, народную инициативу и выборы по следующим основаниям: для всех перечисленных политических институтов народ является коллективным субъектом и одновременно источником власти, принимающим юридически окончательное решение посредством всенародного голосования. Различия состоят в процедуре. По мнению ученого законодательную власть, наряду с народным представительством, осуществляет и сам народ (воспринимаемый как совокупность всех полноправных граждан). Участие народа в законодательстве зависит от формы правления и может выражаться двумя способами в случае республиканского правления:
– в нескольких небольших кантонах Швейцарии сохранилось непосредственное народное собрание, напоминающее «народныя собрания» античных республик и средневековое вече; оно рассматривает и голосует законопроекты, предлагаемые выборными представителями народа или отдельными членами собраний;
– в других республиках народных собраний нет, но существует народное голосование законопроектов, обсужденных народным представительством (плебисцит или референдум). Этот институт существует в большинстве швейцарских кантонов, в швейцарской федерации и в некоторых отдельных штатах Северо-Американской республики. Организация его в различных государствах различна. Плебисциту подвергаются или все законы, или исключительно законы основные, конституционные; народное голосование законопроектов бывает или обязательным, т.е. без него закон не может получить силы (большей частью оно имеет такой характер в отношении основных законов), или только факультативным (плебисцит производится лишь по требованию известного числа граждан).
Следует отметить, что принципиальную разницу, в приведенных выше формах участия народа в правотворчестве, Ф. Ф. Кокошкин видит в разграничении ее архаической и современной модели, что выражается дифференциацией понятий народное собрание, подразумевающее фактическое одновременное голосование граждан совместно присутствующих в определенном месте, и народное голосование, которое может проводиться с использованием избирательных технологий, не требующих одновременного присутствия всех голосующих в одном месте. Помимо этого, в современной (неархаической) модели народовластия, отождествляя референдум и плебисцит, ученый дифференцирует институт референдума по предмету голосования: конституционный или легислативный референдум, а так же по обязательности проведения: обязательный и факультативный референдум.
В Швейцарии, отмечает Ф. Ф. Кокошкин в «Лекциях по общему государственному праву», в последнее время развивается еще дополнительная форма непосредственного участия народа в законодательстве, а именно, право известного количества граждан представлять через посредство «представительнаго» собрания на народное голосование законопроекты или формулированные в виде принципиальных положений законодательные вопросы (народная инициатива)25. Таким образом, «народ…является последним источником власти не только фактически,… но и юридически, как орган государства, т.е., как совокупность избирателей...»26. В вышеприведенном фрагменте из лекций Ф. Ф. Кокошкина речь, безусловно, идет о народной инициативе, относящейся к частичному пересмотру федеральной конституции, содержащей точные формулировки проекта пересмотра (поправка, внесенная в 1891 г. в Конституцию 1874 г.) Уточним, что законодательная инициатива в форме готового проекта так никогда и не была закреплена в Конституции швейцарской конфедерации. Народная инициатива, содержащая готовый проект закона не была предусмотрено и недавней реформой 2003 г. «О расширении
народных политических прав», хотя такая возможность существует с 1891 г., относительно частичного пересмотра Федеральной Конституции. Общая народная инициатива, утвержденная в 2003 г., а затем отмененная в 2009 г. на федеральном референдуме, так же, не предоставляла народу право предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном (законодательном) уровне. Следует согласиться с мнением Ж.-Ф. Оберта, что отсутствие права народной инициативы в законодательной области федерального уровня, вынуждает инициаторов – авторов проектов, использовать единственное в их распоряжении право – выразить свои предложения в нормативном поле исключительно через пересмотр Федеральной Конституции27. В то же время, отметим, что доктрина, согласно которой совокупность избирателей – избирательный корпус – воплощает орган государства, существует и сегодня в швейцарском конституционном праве, свидетельствуя о своей функциональной универсальности и теоретико-прагматической достаточности.
М. И. Свешников не выделяет отдельно институт референдума, рассматривая народное собрание как форму политического института, объединяющую в себе всеобщее голосование по законодательным проектам и выборы исполнительной власти. Его определение референдума имплицитно. Как и отечественный государствовед Ф. Ф. Кокошкин, он связывает его с республиканской формой правления. «Народное собрание никому не делегирует своей законодательной власти, т.е. всякое постановление, имеющее силу закона, должно быть выработано большим советом в форме проекта и представлено на всеобщее голосование. Большой совет имеет право только вырабатывать проекты; права народа в этом отношении тоже ограничены, так как народ может принимать или отвергать законопроекты только
en bloc»28. Вероятно, такой жесткий подход М. И. Свешникова к распределению функций по урегулированию процедуры организации и проведения народного собрания явился следствием негативного результата поиска компромисса, вызванного осознанием лимитированности политического образования населения для участия всей массы народа в законодательном процессе. «Народное собрание, сверх того, имеет право избирать высшия исполнительныя власти, т.е. высшие органы, заимствующие полномочие от народного собрания: совет, Landrath, является главным и единственным исполнителем народного собрания»29. Из приведенной цитаты следует, что ученый явно предпочитает институт представительной власти, при этом функцию народного собрания он сводит к легитимации выбора представителей власти.
Чаще всего в дореволюционной юридической литературе референдум понимается в своем многофункциональном назначении. Как способ легитимации законов (законопроектов), апробированных большинством народа в процессе всеобщего голосования, либо, как механизм, обладающий сдерживающей функцией, уравновешивающей «деспотизм большинства», что особенно настойчиво подчеркивает Б. Н. Чичерин. «Нередко масса народа оказывается более разумною и охранительною, нежели выборные ее представители. Это обнаруживается при так называемом референдуме, когда прошедшие через собрание законы представляются на утверждение народа. В Швейцарии случалось не раз, что радикальные меры, принятые обеими палатами, отвергались большинством народа. Собранная воедино, толпа легко поддается чужому влиянию и увлекается демагогами; но когда каждому приходится решать своим умом, благоразумие берет верх и масса отказывается идти за своими предводителями…, референдум служит средством оградить себя от мер, противоречащих общему благу, и от беззастенчивого хищения общественного достояния. Он имеет и другое, высшее значение. Он служит сдержкою правящей власти, а в демократии система сдержек нужнее, нежели где-либо, ибо деспотизм большинства опаснее, чем в каком-либо другом образе правления»30.
П. Н. Новгородцеву принадлежит одно из самых кратких и обобщающих определений референдума: «форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее»31
Несмотря на многочисленные теоретические исследования, проведенные отечественными учеными по изучению феномена референдума в зарубежных странах в период до 1917 г., в науке российского государственного права не сложилось единого мнения по поводу политико-правового содержания его понятия. Кроме того, некоторые ученые считали синонимами такие понятия как референдум, плебисцит, народная инициатива, всенародное голосование. Исходя из исторического правового наследия, изученного в процессе исследования дореволюционной эпохи, диссертантом предлагается авторская модель классификации понятий референдума, позволяющая сгруппировать теоретико-правовые подходы в соответствии с приоритетными признаками референдума, выделяемыми отечественными учеными.
Политологический подход. Приоритетным в концепте референдума считается суверенитет народа, народовластие, народоправство, волеизъявление народа в управлении государством, где власть, являясь объектом, осуществляется коллективным субъектом-электоратом, решения которого являются юридически императивными, в силу признанного за народом суверенитета. К этому подходу можно отнести воззрения отечественных ученых государствоведов П. Н. Новгородцева, С. А. Котляревского, И. Е. Андреевского, Б. Н. Чичерина. В правовом содержании референдума они выделяют преимущественно императивность народной воли как непосредственное политическое выражение народного суверенитета, при этом основной правовой составляющей содержания института референдума является: правовая императивность «формы выражения народной воли», носящей статус окончательного «решения народа», «решения законодательного или иного вопроса», «утверждению народа подлежит всякое изменение конституции... всенародному утверждению подлежат и важнейшие законы».
Формализованный подход, вскрывающий устойчивые связи между элементами рассматриваемого процесса или явления, позволяет рассматривать референдум одновременно с двух позиций: как логическое развитие всеобщего избирательного права и как «законодательный механизм». В первом случае, приоритетное внимание уделяется методу реализации прямого народного волеизъявления, т.е. «всенародному» выбору, «всенародному» голосованию и процедуре его проведения, связанной с видом референдума: обязательный, факультативный референдум и народная законодательная (правотворческая) инициатива, определяемая среди отечественных ученых как петиционный референдум. Во втором случае, разнообразие видов референдума рассматривается как функциональная специализация инструментов непосредственной демократии для дифференцированного использования в законодательно-правотворческой сфере. Формализованный подход в классификации понятий о референдуме представлен такими известными отечественными государствоведами как В. В. Ивановский, М. М. Ковалевский, Ф. Ф. Кокошкин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, К. Тахтарев. Они практически отождествляют референдум с всенародным голосованием. При этом К. Тахтарев видит референдум как логическое развитие всеобщего избирательного права и применение всеобщего голосования не только к выбору желаемых представителей, но и к выбору желаемых законов и правительственных мероприятий32. Другие ученые лимитируют применение референдума законодательной сферой: «народное голосование законопроектов», «всеобщее голосование по законопроектам», «всенародная апробация законов посредством голосования». Обобщая высказывания своих коллег, В. В. Ивановский прямо квалифицирует институт референдума как «законодательный механизм».
Институциональный подход. Референдум рассматривается как самостоятельный политико-юридический «институт государственного права», способный уравновешивать власть института представительства и непосредственное народовластие через систему сдержек и контроля. К предложенной классификации следует добавить группу отечественных государствоведов дореволюционной эпохи, представленную такими учеными как Г. Ф. Шершеневич, И. Е. Андреевский, которых отличает обобщающий институциональный подход к референдуму, характеризуемый функциональным разнообразием. Именно они определяют референдум как «институт государственного права», как «форму политического института», который помимо своей законодательной функции выполняет социально-политическую функцию институцианализированного контроля над представительной властью, позволяющего избегать опасности отклонения от общественного мнения со стороны депутатов 33.
Следует обратить внимание на тот факт, что в дефинициях всех остальных вышеупомянутых государствоведов эксплицитное выделение институциональной составляющей, в определении понятия концепта референдум, отсутствует, обладая лишь имплицитным характером.
Понятие законодательной и народной инициативы
В Энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза законодательная инициатива определяется как «право непосредственно возбуждать
вопрос об издании новаго закона или об отмене прежнего – составляет самостоятельное политическое право». При этом подчеркивается принципиальное отличие законодательной инициативы от «права обсуждения законодательных вопросов в общественных собраниях или в печати, равно как от права отдельных лиц, сословий или корпораций ходатайствовать пред правительством о своих нуждах или об удовлетворении общих потребностей страны
(т.н. права петиций)».
В зависимости от государственного строя, субъект законодательной инициативы варьируется. Так в неограниченных монархиях право законодательной инициативы, прежде всего, «принадлежит монарху, сосредоточивающему в своих руках всю законодательную власть». В дореволюционной России законодательный почин или «первообразное предначертание законов», принадлежал, во-первых, «высочайшему усмотрению и непосредственному повелению», а затем трем высшим органам исполнительной власти-сенату, синоду и министерствам; последние, однако, могли осуществлять предоставленное им право почина только с разрешения императора. Законодательное учреждение – государственный совет-этим правом не пользовался; к ведению его относилось лишь рассмотрение уже возбужденных законодатель-
ных вопросов.
В государствах с конституционным строем право законодательной инициативы дифференцируется по субъектам инициаторам следующим образом. Оно «принадлежит обыкновенно в равной мере исполнительной власти и парламенту (каждый член которого –притом в обеих камерах, если их две – может предлагать на обсуждение законодательного собрания всякого рода законопроекты). Например, Германская конституция признает равноправность союзного совета и рейхстага относительно права законодательной инициативы. В рейхстаге право почина принадлежит каждому члену при условии, что его предложение подписано не менее, чем 15 депутатами. Такое разделение законодательной инициативы между властями законодательною и исполнительною принято в настоящее время почти всеми конституциями (во Франции, Англии, Австро-Венгрии, Бельгии, Германии, Пруссии, Мексике). Отличительной особенностью характеризуется законодательная инициатива в Соединенных Штатах, где она является монополией Конгресса. В португальской конституции содержится ограничение главы государства относительно законодательной инициативы» 34.
В Швейцарии, по отношению к пересмотру союзной Конституции, получает практическое осуществление идея непосредственной народной инициативы. «5 июля 1891 г. народным голосованием (большинством 181 888 голосов против 120.372) принят законопроект, по которому частный пересмотр основных законов допускается и по народной инициативе (l’initiative populaire). По определению закона 1891 г., народная инициатива состоит в заявлении, поданном 50 000 швейцарских полноправных граждан, требующим принятия новой конституционной статьи, отмены или изменения тех или других статей действующей конституции» 35. Следует отметить, что автор данной статьи Энциклопедического словаря под редакцией И. Е. Андреевского, ошибочно указал 50 000 подписей избирателей, вместо требуемых 100 000 подписей, закрепленных в Конституции и предписанных процедурой для созыва референдума на основании народной инициативы, имеющей своей целью пересмотр действующей конституции. Эта ошибка носит принципиальный характер, так как количество подписей, по сравнению с факультативным законодательным референдумом, было увеличено вдвое, что явно не имело своей целью упростить доступ народа через инициативу к пересмотру действующей Конституции. Согласно Конституции Швейцарии 1874 г., 50 000 полноправных граждан или 8 кантонов имеют право потребовать только факультативный легислативный (законодательный) референдум с простой мажоритарной формой голосования, учитывающей только мнение народа, в отличие от двойного одобрения: народом и большинством кантонов, необходимого при вынесении
на референдум вопросов конституционного уровня. Автор энциклопедической статьи так же не указывает второй принципиальный момент, касающийся двух новых форм правового оформления народной инициативы, принятых к моменту написания его статьи. Так, согласно той же Конституции 1874 г., но с учетом поправок, внесенных в нее в 1891 г., народная инициатива, собрав подписи 100 000 граждан, может требовать частичный пересмотр Конституции, представленный:
– в форме конкретной формулировки готового отредактированного проекта, требующего для своей апробации двойного согласия, как народа, так и большинства кантонов;
– в форме общих тезисов, направленных на пересмотр положений Конституции «в принципе», требующих простого большинства, т.е. согласие только большинства народа, участвующего в референдуме, организованного по этой инициативе, без дополнительного одобрения большинством кантонов. Важно отметить, что в этом же 1891 г., в противовес народной инициативе для частичного пересмотра Конституции, вводится возможность для Парламента представлять свой готовый отредактированный контрпроект, требующий согласия большинства населения конфедерации и большинства кантонов, чтобы быть принятым 36. Следует так же обратить внимание, что требование согласия двойного большинства (народ и кантоны), при голосовании по готовым проектам, идентично как для Парламента, так и для народной инициативы, что подчеркивает политическую сбалансированность между представительной и непосредственной формой политической демократии в Швейцарии. Однако, для отечественных государствоведов самого начала XX в. характерным является более элитарный подход к сущностному содержанию и назначению институтов непосредственной демократии. Так Н. И. Лазаревский особо разграничивает понятие референдум и инициатива, придавая последней специфическую чисто правотворческую функцию в законодательном процессе, относящуюся исключительно к компетенции представительных органов власти в силу требуемого от субъекта инициатора предоставления конкретного отредактированного законопроекта. По нашему мнению, выдвигаемый критерий является завуалированным требованием высокой юридической компетенции к субъекту инициатору, что может объяснять однозначность и лимитированность выбора ученого исключительно органом представительной власти в качестве субъекта инициатора законопроекта. Следуя требовательной логике ученого, вряд ли уместно было бы ожидать от народа законодательной эрудиции. Вероятно, этим и объясняется, почему Н. И. Лазаревский отсекает любое, даже посильное, участие народа, несмотря на широко известный в политических и государственных кругах того времени факт существования народной законо-творческой инициативы, успешно практикуемой швейцарским народом. В отличие от гельветических конфедеральных государствоведов конца XIX в., российский ученый даже не рассматривает возможность реализации народных политических прав для России, например, через народную законодательную инициативу, представляя проект закона в форме общих тезисов для частичного пересмотра Конституции или формулируя требования о пересмотре федеральной Конституции в принципе. Н. И. Лазаревский одобрительно относится только к инициативе, выдвигаемой представительными органами, и исключает возможность совместного сотрудничества Парламента и народной инициативной группы по созданию отредактированного проекта. «Под инициативою закона разумеют не возбуждение вопроса о желательности или нежелательности проведения в законе того или иного принципа или общего начала, но внесение предложений об издании определенного постановления, определенно редактированного. Право законодательной инициативы в настоящее время, по общему
правилу, признается:
1) за правительством (за главой государства и министрами);
2) за членами парламента» 37
Похоже, что менять существующее положение отечественные ученые государствоведы не очень спешили.