Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Самородова-Богацкая Л ,
Советский период (1917–1993 г.)
Сущностно-правовое понятие референдума в послереволюционную эпоху в советской России 1917–1991 г. означало, прежде всего, народное голосование по территориальным вопросам 38. Развития института референдума ознаменовалось формально-законодательным закреплением данной формы непосредственного участия народа в сфере внешней политики при решении территориальных вопросов международного уровня 39. Впервые понятие всенародного референдума появилось в Конституции СССР 1936 года – в ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР… производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик». Единственный в СССР всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года 40. В научной литературе этого времени появляются теоретические исследования, направленные на изучение понятийного аспекта данного феномена в условиях советского политического режима. «Референдум, отмечал в своих трудах В. А. Дорогин, состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно-правовой институт референдума» 41. Данная формулировка отличается процессуальным характером подхода к политико-правовому феномену и определяет референдум прежде всего как правовой институт, как «совокупность норм», как процесс. Однако, с политической точки зрения, отсутствие такого важного аспекта как «свободное волеизъявление народа», делает эту формулировку лишенной своего главного смысла, а эластичность формулировки «обращение к избирателям для решения…» по своей сущностной наполненности не гарантирует юридическую императивность, принятых народом решений. К. Ф. Шеремет и Г. В. Барабашев понимают референдум как «способ непосредственного решения народом в целом и населением в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни» 42. Такой подход указывает на разграничение референдума по территориально-административному уровню. В советскую эпоху отмечается дополнение понятия референдум новой составляющей – всенародным обсуждением. И. М. Степанов убежден, что «референдум-это прежде всего голосование, которое может сочетаться с обсуждением, а может проводиться и без него» 43. Следует отметить, что в юридической литературе советского периода правовая доктрина не дифференцирует по существу такие понятия как референдум, всенародный опрос, всенародное обсуждение, всенародное голосование и плебисцит. Однако уточняется, что разновидность референдума – плебисцит (от латинского слова plebs – простой народ, scitum – решение) отличается от него по предмету и применяется обычно для решения территориальных и других конкретных государственных вопросов 44. В. Т. Кабышев отождествляет референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение 45. «В сущности, нет различия между референдумом, опросом населения и плебисцитом» 46, «референдум, плебисцит и всенародный опрос имеют одну и ту же юридическую природу: это прямое выражение воли народа по тем или другим вопросам государственной жизни», – полагает В. Ф. Коток 47, Если И. П. Трайнин под референдумом понимает реализацию народного права, «главным образом, право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством» 48, то Н. Кумыкин, исследуя данный вопрос, напротив, наделяет правом императивного окончательного постреферендерного решения исключительно представительные органы. Он считает, что «советский референдум правильно называется в новой Конституции Союза ССР «всенародным опросом», а не всенародным голосованием, как он называется в буржуазном законодательстве и литературе. Термин «опрос» правильно подчеркивает, что в порядке референдума выявляется мнение народных масс, законодательную же санкцию проекту в этих случаях дает Верховный Совет Союза ССР – единственный его законодательный орган» 49.
В то же время в западногерманской правовой доктрине той же эпохи, наблюдается устоявшаяся дифференциация понятий, где четко разграничены следующие формы институтов непосредственной демократии, о чем свидетельствует В. Ф. Коток в своей книге «Референдум в системе социалистической демократии». Референдум – Volksbegehren – это народное голосование с целью окончательного утверждения закона; плебисцит – Volksentschheid – народное голосование с целью выяснения мнения избирателей, являющегося решающим для законодательного органа или правительства; народный опрос – Volksbefragung – получаемое в результате голосования консультативное мнение народа для ориентации законодательного органа или правительства. Таким образом, из приведенного выше примера следует важный вывод, – всенародное голосование в западногерманской правовой доктрине не всегда носит императивный характер. Болгарские ученые А. Ангелов и Б. Спасов утверждают, что существуют различия между референдумом и плебисцитом по субъекту, принимающему окончательное императивное решение: «референдум является актом, посредством которого прямо (в отличие от плебисцита) решается определенный вопрос, а не уполномочивается кто-то решить его» 50. «Референдум есть такая форма всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения» 51. Анализируя зарубежное государственное право, В. Ф. Коток подчеркивает легитимирующую функцию референдума: в буржуазном законодательстве под референдумом понимается прямое народное правление, законы приобретают силу только после всенародного голосования. В то же время, на примере плебисцитарного референдума во Франции, он приходит к заключению, что плебисцит, фактически приравнивается к выборам, однако такую дифференциацию, по его мнению, следует считать надуманной 52. В. Т. Кабышев разделяет референдум и плебисцит по предмету, указывая, что «в науке международного права проведено очень удачное разграничение понятия референдум и плебисцит как самостоятельных институтов права: референдум – конституционного, плебисцит-международного» 53. Такого же подхода придерживаются и другие ученые. Так в «Британской энциклопедии», указывает Л. И. Валова, основанием для разделения плебисцита и референдума является то, что плебисцитное голосование решает специфический вопрос (ad hoc, pro hoc vice) и в большинстве случаев применяется для «разрешения судьбы населения и территории», а референдум – голосование населения для принятия законов и в практике применяется в большинстве случаев для решения местных и государственных проблем» 54.
Как показала практика, советские ученые, в частности В. Ф. Коток, делая попытки обобщающей классификации и объединяя, по юридической природе прямого участия, институты референдума, плебисцита и всенародного опроса, фактически подменяют правовое содержание понятия «суверенная воля», логически и юридически связанное с императивностью решений, исходящих от суверена, более нейтральным юридически понятием «всенародное мнение», носящим консультативный характер. Это означает, что императивный характер юридической природы решений народа, где речь идет о непосредственном выражении его суверенной воли как наивысшей в иерархии решений, заменяется лишь непосредственным выражением мнения народа, полученным в результате прямого всенародного голосования и всенародного участия в обсуждении.
Мы полагаем, что аргументация других ученых, также стремящихся объединить институт референдума, плебисцита и всенародного опроса, но по другим основаниям, а именно, по юридической природе процедуры участия народа в форме прямого всеобщего голосования, является результатом смещения понятий всенародная воля и всенародное мнение. «Дело в том, – указывает на причину разночтений Р. А. Сафаров, – что при обсуждении законопроектов и иных вопросов мнения и предложения граждан имеют совещательное значение, а при референдуме народ принимает окончательное решение по законопроекту или по вопросу, поставленному на голосование. Таким образом, референдум-это голосование, а не просто опрос» 55. В обоих случаях классификация приводит к тождественности рассматриваемых институтов исключительно с точки зрения непосредственного выражения мнения народа, а не императивного характера его суверенной воли. Отождествление референдума, плебисцита и всенародного опроса с целью получения референдума нового социалистического типа одним лишь добавлением всенародного обсуждения, сводится, таким образом, к попытке отдать представительной власти право не только на окончательное императивное решение, используя всенародное голосование как ни к чему юридически не обязывающий показатель общественного мнения, но и на стратегическое политическое решение по отбору проектов и предложений, поступивших в результате всенародного обсуждения. Иными словами, заявленное политическое верховенство суверенного народа не совпадает с таковым на практике. Более того, референдум классического образца, практикуемый веками в Швейцарской Конфедерации, при тщательном конституционно-правовом анализе лучше соответствует сбалансированной модели политического народовластия. В этом плане, выше приведенная цитата Н. Кумыкина является для советского периода более, чем символической 56. Понятно, что подобный доктринальный подход слишком упрощает палитру возможностей институтов непосредственной демократии, стирает дифференциацию между этими институтами, лимитируя, т.о., возможность применения их многофункционального назначения как это практикуется в других странах, например, в Германии или Швейцарии. Кроме того, теоретики советского периода, в соответствии с доминирующей доктринальной логикой рассматриваемой эпохи, часто под факультативным референдумом понимают «необязательность», факультативность его решений, полученных в результате народного голосования, в то время как, например, в Швейцарии, имеющей длительный успешный опыт использования институтов непосредственной демократии, под факультативным референдумом подразумевается отсутствие автоматизма созыва Парламентом референдума, т.е. существует необязательность (факультативность) вынесения тех или иных правовых актов на всенародное утверждение. Однако, по определенным правовым актам, как это закреплено в федеральной Конституции, факультативный референдум федерального ранга может созываться вследствие инициативы определенного количества избирателей. При этом заметим, что в Швейцарии результат всенародного голосования на референдуме любого вида всегда носит императивный правовой характер.
Ярким примером своеобразия советского подхода к понятию обязательного и факультативного референдума, заметно отличающиеся от их представлений, например, в Швейцарии, можно считать интерпретацию В. Ф. Котока. Ученый разграничивает виды референдума следующим образом: народные голосования, проводимые по вопросам, указанным в конституции, именуются обязательными, потому, что эти вопросы не могут быть решены иначе как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов зависит от усмотрения законодательного органа 57. Гипертрофируя властную функцию представительных органов и, таким образом, нарушая внутреннюю сбалансированность политической демократии, состоящей из непосредственной и представительной ее форм, советский государствовед своим стратегическим выбором модели факультативного референдума, явно не стремится учитывать опыт таких зарубежных стран, где главной стратегической линией конституционно-правовой теории и практики является именно сохранение хрупкого равновесия между включенностью народа в политические процессы и политической властью представительных органов. Между тем, в частности, Швейцария, уже испытала на практике как складывается ситуация для политического участия народа в государственных делах, когда вынесение законопроектов зависит от усмотрения органа, их принимающего.
Обратимся к истории Швейцарии, чтобы лучше понять неоспоримость объективной, деполитизированной пользы для России от изучения теории и практики проведения референдума. Так, по убеждению М. Хоттельера, в Гельветической Конфедерации стремление допустить народ к прямому законодательству исторически никогда не отличалось большим энтузиазмом. Подобной позиции придерживается так же швейцарский конституционалист А. Ауэр, проанализировавший данную проблематику в историко-хронологической ретроспективе. Действительно, ст. 89 п. 2 конституции 1874 г., которая была принята 19 апреля 1874 г., позволяла выносить на факультативный референдум федеральные законы и постановления общего характера, не имеющие срочного характера 58. Таким образом, до пересмотра этого положения в 1939 г., Федеральная Ассамблея, объявив статус «срочности», изначально не имеющий формального определения, могла легально избегать проведение референдума. Начиная с 1939 г. вводится правило для присвоения статуса срочности федеральным законам и постановлениям. Для этого, во-первых, требовалось, чтобы предложение выносилось на голосование, требующее согласие большинства членов каждого Совета и, во-вторых, для срочных постановлений устанавливалось ограничение их действия во времени. Этих мер оказалось недостаточно. Злоупотребления со статусом «срочно» в 30–50 годы носили такой распространенный характер, что понадобилась народная инициатива, именуемая «возвращение к непосредственной демократии», чтобы прекратить подобные манипуляции 59.
Теория референдумов В. Ф. Котока несовершенна и в отношении «обязательных референдумов по вопросам, указанным в Конституции». Из истории Швейцарии и Франции так же известны случаи, когда вследствие использования определенной юридической техники, референдумы проводились в обход прямо указанных положений в Конституции 60. Другая сложность, требующая изучения зарубежного, в частности, богатейшего многовекового швейцарского опыта, состоит в определении, закреплении и применении конституционно-правовых критериев и условий, по которым разграничиваются вопросы для их вынесения на обязательный либо факультативный референдум. Историческая практика референдумов в Швейцарии наглядно подтвердила, что слишком широкие полномочия законодательных органов могут привести к злоупотреблению властью, к резкому снижению востребованности, а следовательно и значимости народного участия в делах государства и, в конечном итоге, к разбалансированности всей политической системы. Для сравнения заметим, что согласно конституционному праву Швейцарии факультативные референдумы, как правило, зависят от усмотрения именно избирателей, представленных определенным количеством инициаторов, заинтересованных в проведении факультативного референдума. Такое положение не случайно, оно направлено на сбалансированность непосредственной и представительной демократий, позволяя народу контролировать законодательные органы. При этом право инициативы вынесения на референдум любого вопроса существует как у народа, так и у представительных органов власти, но для этого существуют дифференцированные процедуры.
Специальная литература, отмечает В. Ф. Коток, придает различию между обязательным и факультативным референдумом существенное значение, что связано с неодинаковой юридической силой решений и законов, принимаемых на таких референдумах. Решения, принятые в порядке обязательного референдума, обладают наивысшей юридической силой. По сравнению с решениями, принятыми представительными органами государственной власти. Решение, принятое таким референдумом, может быть отменено или существенно изменено, лишь народным голосованием. Факультативный референдум порождает решение, которое может быть изменено или отменено как представительным органом, так и новым народным голосованием. Последнее может быть проведено в том случае, если это найдет необходимым соответствующий представительный орган. Такое решение по своей юридической силе почти не отличается от решения, принятого представительным органом 61.
Новеллой советского периода можно считать провозглашение создания референдума нового социалистического типа, которое подразумевало, что народ будет обладать более широкими компетенциями в выработке решения, самореализуясь не только в принятии решения, но и в процессе обсуждения референдерной проблематики, что будет отличать его конечный выбор от механического дихотомического
(да/нет) голосования сознательностью и взвешенностью выбранного решения. В. Ф. Коток разграничивает понятие референдум «буржуазного образца» и «референдум нового типа, выдвигаемый Программой КПСС». По его мнению, в социалистическом обществе народному голосованию, окончательно решающему тот или иной вопрос, предшествуют важные подготовительные стадии, обеспечивающие народу возможность выступать в роли подлинного творца принимаемых решений. В буржуазном обществе референдум сводится лишь к народному голосованию по поводу законопроекта или иного вопроса 62. Следует возразить советскому конституционалисту, так как и сегодня в соответствии со ст. 147 Кст. 1999 г. «О процедуре консультаций», в швейцарской Конфедерации продолжают существовать «всенародные обсуждения» закрепленные и урегулированные на конституционно-правовом уровне, согласно которым «кантоны, политические партии и все, заинтересованные в рассматриваемой проблематике, приглашены высказаться относительно важных нормативно-правовых и законодательных актов и других значительных для страны проектах в процессе подготовительных законодательных работ, это так же относится к важным международно-правовым договорам» 63. В социалистической демократии, по мнению И. А. Чуриной, с совершенствованием всенародных обсуждений связывалось обеспечение в большей степени влияния народа на решение вопросов государственного, общественно-политического значения. Они должны были стать обязательной частью правотворческого процесса, становясь «народной экспертизой», сопровождаемой внесением гражданами предложений и дополнений 64. Другим важным моментом в развитии понятия референдума в советскую эпоху можно считать дискуссии о его позиционировании либо в качестве самостоятельного института непосредственной демократии, либо в качестве смешанной формы, объединяющей институт непосредственной и представительной демократии. Это видно даже из того, что решение о проведении референдума принимается именно представительным органом государственной власти. Референдум настолько тесно связан с народным представительством, что нет оснований говорить о нем, как о каком-то «самостоятельном институте», чуть ли не противостоящим представительной системе» 65. Противоположного мнения придерживается Р. А. Сафаров, утверждая, что референдум является самостоятельным институтом 66. С нашей точки зрения конституционно-правовая модель референдума, применяемая на практике в Швейцарии, примиряет обе позиции советских ученых. В соответствии со ст. 138 Кст. 1999 г., народ имеет право предложить пересмотр Конституции в полном объеме. Эта инициатива, чтобы реализоваться, требует при формальном соблюдении процедуры, согласия большинства народа Конфедерации и ставится на всенародное голосование независимо от мнения Парламента. Согласно ст. 1391 п. 5 Кст., любая инициатива по частичному пересмотру федеральной Конституции Швейцарии, имеющая форму подготовленного отредактированного проекта выносится на голосование и народа и кантонов, также независимо от согласия Парламента. При этом Парламент обладает правом давать рекомендации принять или отклонить представленный народной инициативой проект и даже предложить свой парламентский контрпроект для вынесения на референдум. Однако в соответствии со ст. 1391 п. 4, народная инициатива относительно частичного пересмотра Конституции, представленная в форме общих тезисов, требует предварительного утверждения Парламентом, который должен выработать по ней правовой нормативный проект для проведения референдума. Если Парламент отклоняет инициативу, она выносится, в таком виде как была представлена Парламенту, на апробацию только большинства народа. При позитивном референдерном решении народа поддержать инициативу, она возвращается в Парламент для выработки отредактированного готового проекта с сохранением сути, содержащейся в его первоначальных инициативных тезисах. У Парламента довольно независимая роль, благодаря имеющемуся у него конституционно закрепленному праву не только давать рекомендации народу по поводу принятия или отклонения проекта, созданного на основе инициативы, но также представить свой собственный контрпроект по той же проблематике, что и народная инициатива. Таким образом, как следует из вышеприведенных примеров, позиции каждого из советских ученых правомерны, но закреплены и регулируются различными процедурами.
Анализ доктринальных правовых положений относительно концепции референдума, изложенных советскими учеными, указывает на развитие в демократической теории самостоятельного направления – социалистического референдума нового типа. В то же время, Советский Энциклопедический словарь существенно ограничивает понятие референдума, сводя его к «всенародному голосованию, которое проводится в связи с принятием новой конституции, других важных законов или внесением в них изменений» 67. Юридический энциклопедический словарь, определяя референдум как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам 68, подчеркивает императивность референдерного решения и несколько расширяет предмет референдума рассмотрением внешнеполитических вопросов, стирая грань различия между референдумом и плебисцитом, выделенную в определении В. Т. Кабышева. Такое положение свидетельствует о том, что современные теоретические разработки советских ученых, несмотря на практику института всенародных обсуждений были недостаточно распространены и широкодоступны в публицистической и энциклопедической литературе, оставаясь предметом обсуждений исключительно в рамках узкоспециализированных дискуссий юристов государствоведов, что по нашему мнению является результатом политической стратегии представительных органов, активно практикующих принцип табу.
Народная инициатива
Прежде всего, отметим, что в советский период народная инициатива в своем практическом выражении имела форму коллективных петиций. Особенностью эпохи можно считать партийное доминирование, находящееся вне конкуренции. «Народная инициатива во всех формах объединяется и направляется Коммунистической партией Советского Союза». «Проявления народной инициативы в условиях общенародного государства многочисленны и разнообразны» 69. Обращает внимание множественность субъектов инициаторов при отсутствии разграничения между ними по принадлежности к представительной либо непосредственной демократии. Отсутствует конституционно-правовое урегулирование прямой связи между народной инициативой и референдумом. Думается, такая ситуация объясняется отсутствием проверенных на практике теоритических доктринальных разработок и связано с желанием создать институт народной инициативы нового социалистического типа. Как и референдум социалистического типа, благодаря его составляющей «всенародное обсуждение», народная инициатива так же способствовала народному правотворчеству, что позитивно сказывалось на повышении общего правового уровня у населения в целом, так как усиливало политическую вовлеченность народа. Проблема заключается в том, что обширнейший информационный поток народного правотворчества рассматривался и применялся в соответствии с решениями представительных органов власти, играющих роль стратегического фильтра. В результате, народ, де факто, был отстранен от важных государственно-политических решений, носящих императивный правовой характер. У народа лишь создавалось впечатление бурной политико-правовой деятельности на пользу общества и государства, но при этом он не мог само реализоваться как суверен в своем общенародном государстве. Приоритет императивных решений принадлежал представительным органам государственной власти. Думается, именно этим объясняется двусмысленность формулировки о референдуме в Конституциях советской эпохи, где он одновременно определялся и как всенародный опрос, отражая в реальности лишь мнение, а не императивность суверенной воли народа. Референдум с его торжественным окончательным императивным правовым решением должен был остаться недостижимым идеалом, к которому можно лишь стремиться.