Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
Самородова-Богацкая Л ,
Современный период (1993–2014 г.)
Теоретические разработки исследуемого института непосредственной демократии референдума продолжают совершенствоваться, адаптируясь к современным политико-экономическим условиям России постсоветского периода 70. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» 71 референдум – это всенародное голосование граждан России по вопросам государственного значения. Большой юридический словарь определяет «референдум как важнейший институт непосредственной демократии, который представляет собой голосование избирателей по какому-либо вопросу государственной или общественной жизни», а референдум Российской Федерации как «всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения» 72.
По мнению конституционалиста В. Е. Чиркина, референдум-это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления. «Референдум, плебисцит, всенародный oпрос, всенародное обсуждение, – все эти четыре понятия связаны
с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы» 73. Этот вывод верен в отношении отождествления перечисленных институтов демократии по основанию тождественности (идентичности) субъекта волеизъявления – электората. Но ошибочен в смещении понятий суверенная воля и общественное мнение, обладающих по своим правовым последствиям различной юридической силой, о чем говорилось выше. Под голосованием граждан, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение 74, понимают концепт референдума А. А. Безуглов и С. А. Солдатов. Референдум, считает М. В. Баглай, – это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства 75.
А. А. Мишин дает следующее определение понятию. Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии 76, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов. В референдуме участвует избирательный корпус. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум, – закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма 77.
По определению М. М. Курячей, референдум – это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения, либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственного государственной власти или органа местного самоуправления 78.
Следует отметить, что некоторые современные конституционалисты, в приведенных выше понятиях референдума постсоветской эпохи, недостаточно четко осознают сущность юридического понятия – волеизъявление народа, как проявление его суверенности, влекущее за собой обязательную императивность принятых им решений. Не все авторы упоминают об автоматизме императивности решений, принимаемых на референдуме, как это характерно для референдумов в Швейцарии, согласно демократической доктрине.
В. В. Комарова рассматривает референдум в качестве «формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер» 79. Данная формулировка, по нашему мнению, рассматривая референдум как институт исключительно непосредственной демократии, не дифференцирует референдум по созывающим (инициирующим) его субъектам, относящимся к непосредственной или представительной демократии, как это принято, например, в швейцарской правовой доктрине, различающей конвенциональный (обыкновенный) и экстраординарный референдумы 80. Вызывает вопросы смещение приоритетности между количеством участников и их правоспособностью (качеством). Так, например, в дефиниции есть ссылка на квоту участия, но при этом юридическое качество участников референдума (граждане, обладающие политическими правами, в частности, правом голоса), которое должно быть приоритетным, – отсутствует. Между тем, например, в некоторых странах, в частности в Швейцарии, кворум для участия в референдуме не существует. В то же время формулировка «по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум», лимитирует не только волю народа в выборе проблематики лишь определенным кругом «негосударственных» вопросов, ставя под сомнение саму идею его суверенитета, но еще и ограничивает предмет референдума социальной (общественной) демократией, что входит в противоречие с демократической швейцарской конституционной доктриной, рассматривающей и регулирующей исключительно политическую демократию и важные государственно-политические вопросы. Отметим, что мы разделяем позицию ученых, которые полагают, что ограничение круга референдерных вопросов, исходящее от самого народа, учредившего Конституцию, не нарушает его суверенитет, так как перечень рассматриваемых тем может быть дополнен через обращение к институтам непосредственной демократии, к которым отсылает сама Конституция 81. Безусловно, такой подход заслуживает особого внимания, хотя и не учитывает историческую конституционную практику Швейцарии, где реально существует возможность вынесения на референдум любого вопроса, что обеспечивается юридической техникой, в частности, через поправки к Федеральной Конституции.
«Референдум может выступать как один из способов правотворчества» 82, – выделяя правотворческую функцию референдума, В. Н. Мамичев дополняет и логично обобщает формулировку В. В. Комаровой, стирая грани между народной правотворческой инициативой и учредительной и/или законодательной функцией референдума 83. «Референдум, утверждает Г. В. Синцов, – это форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по наиболее важным вопросам государственной или общественной жизни, проводимое на определенной территории в соответствии с законодательством о референдуме, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении
которых референдум имеет императивный характер» 84. Следует отметить, что выражение «высшая юридическая сила», уже по определению означает императивный характер постановления и охватывает своим действием весь народ. Мы полагаем, что излишне дифференцировать императивность (обязательность) исполнений референдерного решения по признаку прямого или косвенного его исполнения и перечислять отдельные категории субъектов, для которых решение референдума является обязательным. «Решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц» 85. Напротив, связь референдума с определенной территорией, данная в формулировке Г. В. Синцова, имея общий и абстрактный характер, делает ее применимой формально на любом уровне: от национального до уровня субъектов, муниципальных образований и более мелких административно-территориальных единиц государства.
В некоторых, рассмотренных нами выше определениях референдума, предлагаемых современными конституционалистами, хоть и присутствует выражение «волеизъявление народа», но при этом нигде не упоминается такая важная его характеристика как добровольность народного волеизъявления. Не нашло своего выражения в полном объеме так же и принципиальное требование применяемое к формулировке формального политико-юридического нормативного понятия, которое должно быть общим и абстрактным, применимым для неограниченного числа субъектов права и обстоятельств. Смещение приоритетов качественной и количественной характеристики электората ставит на первое место кворум участия, а качественная правовая характеристика граждан, которым даже не присваивается статус избирателей, носит имплицитный характер. Вряд ли можно допустить правовую формулировку понятия референдум, которая сводится к ссылке на закон о референдуме. Для сравнения отметим, что в федеральном праве Швейцарии под «референдумом подразумевается консультация (просьба высказаться) народа, либо народа и кантонов, относительно народных инициатив либо касательно актов, принятых Федеральной Ассамблеей» 86. Следует пояснить, что выражение «консультация народа», несмотря на «этимологическую» необязательность термина, означает императивность решений народа в результате любой референдерной консультации федерального уровня. Ссылка на специфику национальной процедуры, понимающую под субъектом волеизъявления: народ, либо народ и кантоны, так же не может считаться общей и абстрактной в широком понимании, так как соответствует исключительно законодательным параметрам национального швейцарского конституционного права.
Мы полагаем, что понятию референдума следовало бы дать следующую оптимальную дефиницию, раскрывающую его политико правовую сущность: Референдум – это институт народовластия, который уполномочивает избирательный корпус высказаться в качестве последней инстанции по поводу принятия народной инициативы и правовых актов, принятых законодательными органами, выражая свою суверенную волю в правовой императивной форме в результате всеобщего, свободного, прямого, равного и тайного голосования.