Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Кн. 3. Эволюция демократических институтов общегосударственного ранга. Историко-правовая ретроспектива

Самородова-Богацкая Л. ,

1. Россия: отечественные ученые государствоведы о самоуправлении

Чтобы лучше понять логику эволюции института референдума и народной инициативы федерального уровня в Швейцарии, согласно концепту А. Лижпхарта о предопределенности траектории развития «path dependency»[3], сравним основные моменты истории зарождения и развития институтов самоуправления в России и в Швейцарской Конфедерации. Общеизвестно, что одной из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств считается Ве́че (общеславянское; от славянского вѣтъ – совет), народное собрание в древней и средневековой Руси, а так же во всех народах славянского происхождения. До образования государственной власти раннефеодального общества использовалось для обсуждения общих дел и принятия непосредственного решения насущных вопросов общественной, политической и культурной жизни. Участниками веча могли быть «мужи» – главы всех свободных семейств сообщества (племени, рода, поселения, княжества). Их права на вече могли быть равными либо различаться в зависимости от социального статуса. Функции веча сближают его со скандинавским тингом и англосаксонским витенагемотом, а так же с ранними архаическими формами референдума у гельветов[4].

Несмотря на наличие определенных устойчивых вечевых традиций, само понятие «вече» в средневековой Руси было полисемантично, означая не только легитимные городские, кончанские или уличанские сходы, но и любые многолюдные сборища. Например, стихийные собрания в Белгороде Южном (997 год), Москве (1382 год), внегородской военный совет новгородцев (1228 год), направленные против политики легитимных городских сходов или знати, узкосословные собрания городского плебса (в Новгородской республике в 1228, 1291, 1338, 1418 годах и др., в Нижегородском княжестве в 1305 году) тоже носили названия веча[5].

В самом понятии непосредственная демократия уже заложена функция самоорганизации и самоуправления. Однако, если в Швейцарии непосредственная политическая демократия доктринально однозначно связана с государственным управлением, то в России самоуправление связано одновременно с общественными делами, а политическая составляющая демократии конкурирует с деполитизированной хозяйственной компонентой самоуправления и, часто, даже оспаривается. Тем не менее, в истории развития на Руси института самоуправления большое значение имеет эволюция народных вечевых собраний, выполнявших функцию органа государственной власти. Так, если М.Ф. Владимирский-Буданов определяет вече как орган государственной власти, собрание полноправных граждан старшего города земли[6], то Н. Сахаров уточняет, что решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, некоторых других городах Руси принимались всенародным голосованием[7]. Выделяются три эпохи в истории развития народных собраний: первая (VI–VIII вв.), когда народное собрание есть племенная сходка; вторая (IX–X вв.), когда вече находится в процессе перехода от племенного собрания к городскому; третья эпоха вечевых собраний (X–XIII вв.) есть эпоха полного выделения этой формы власти в самостоятельную как самоуправление посредством собраний простых граждан, сопровождающаяся законодательным закреплением прав. «Вече, состоящее главным образом из простых граждан и выделившееся из совета старейшин, есть демократическая форма власти, т.е. главная роль при решении дел принадлежит простому народу»[8], – делает фундаментальный вывод М.Ф. Владимирский-Буданов. Однако с XIII в. городское вече вырождается в совет представителей нескольких сот городских боярских семей[9]. Таким образом, наблюдается смещение плебисцитарной формы самоорганизации в общественных делах в сторону особой представительной формы управления общественными и государственными делами. Проявление воли, исходящее от известных индивидов или известных групп индивидов, имеют ту же силу и производят те же последствия, как если бы они прямо исходили от народа (нации)[10].

Следует особо подчеркнуть, что Российская политико-правовая мысль дореволюционного периода уделяла особое внимание развитию общей теории народовластия («народоправства» по Н.И. Костомарову), народного суверенитета, учредительной функции народа. При этом теория западного референдума не носила приоритетный характер, предпочтение отдавалось традиционным формам самоуправления, прижившимся на Руси. Так резкой критике подвергалась, в частности, излишняя декларативность конституции Франции 1793 г., которая, по мнению Б.О. Чичерина, декларируя полновластие народа, одновременно лишала его возможности осуществлять свои права[11]. М.А. Бакунин рассматривал народное самоуправление в Швейцарии как фикцию[12], но в тоже время, понимая необходимость политических изменений, предлагал дать народу «полное самоуправление общинное, волостное, областное и государственное», считая актуальным «еще другое представительство: Всенародный Земской Собор»[13]. Противоречивость мнений объяснялось, прежде всего, тем, что некоторые политические деятели полагали, что единство земли Русской находило свое воплощение в царе, [14] что народ «не представляет никакого внутреннего преимущества», более того, «воля народа может быть безнравственной»[15]. В отношении народовластия, делались выводы, что в российском обществе «непосредственное народоправление немыслимо»[16] в силу самобытности русского народа, создавшего свою концепцию российского государства для которой заимствованные формы демократического правления неприемлемы. В российской истории уже встречалось «широкое допущение аристократического и демократического элементов, но «под верховенством царской власти»[17]. Исследуя конфликт между теорией демократических институтов и мировой практикой, Л.А. Тихомиров приходит к выводу, что власть и общественные силы взаимозависимы, власть «в известном смысле им подчинена и без их поддержки не может существовать»[18]. Необходимо, считал П.И. Новгородцев, сформировать органы власти из народа. Они будут исходить от народа и зависеть от народа. Однако этот процесс – абстрактная идея, которая имеет не столько юридическое, сколько нравственное значение. Народный суверенитет следует признать не принципом верховенства власти, а нравственным авторитетом для подобного верховенства[19]. На фоне интереса русской политико-правовой мысли к проблеме народного суверенитета особое внимание заслуживают выводы П.И. Новгородцева о демократических институтах правления, где он выделяет и разграничивает общее и частное в практике применения институтов представительства, референдума и народной инициативы, придя к фундаментальному выводу, что противоречия между ними нет, но, говоря современным языком, существует принцип субсидиарности, взаимодополняемости. В этих новых демократических установлениях проявляется все тот же принцип представительства, считает ученый. Общие решения и здесь принимаются лишь большинством голосующих граждан, а это большинство является иногда меньшинством не только всего народа, но и всех имеющих право голоса. Если таким образом и здесь меньшинство дает законы для большинства, то это значит, что референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых, принимающих решение за всех. Из всего этого вытекает, что осуществление идеала чистой и бесспорной народной воли так же мало в швейцарской демократии, как и в представительных формах правления. Там и здесь политическая жизнь, в конечном итоге, направляется немногими руководящими деятелями. Вся разница в более широкой возможности народного контроля, но контроля, все же поставленного в известные рамки, более относящегося к общему, чем к подробностям[20]. Для прогрессивного развития российского общества, утверждал М.М. Ковалевский, необходимо, чтобы сильный и способный народ обладал политической свободой и самоуправлением. Ссылаясь на историю развития государственных институтов в России, он подчеркивал, что народ изначально свободно пользовался правом народного собрания для обсуждения общественных дел и правом выбора главы государства. Так как русская империя может быть империей только всенародной, то нужно значительно расширить гражданские свободы, а вместе с ними и деятельность земств как важных составляющих в деле материального и морального прогресса России[21]. Однако, все же основным направляющим вектором в поисках оптимальной формы управления государством и обществом, по нашему мнению можно считать фундаментальные теоретические выводы, сформулированные Н.М. Коркуновым, согласно которым, государственная власть, в определенных пределах, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих государства[22]. Такой подход объяснялся и основывался на взаимности интересов и причастности к управлению государством. Однако существовало стойкое мнение о том, что политическая составляющая должна быть выхолощена из понятия института самоуправления, которому вменялась роль, в основном, хозяйственного управления. «Самоуправление, должно быть рассматриваемо не как орудие или как средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою цель и свою отдельную область действий», – по словам князя Васильчикова[23]. Совершенно очевидно, такой подход является прямо противоположным по отношению к существующей швейцарской доктрине в соответствии с которой государственное самоуправление – это, прежде всего, политическая непосредственная демократия. Такого же мнения придерживается А.Д. Градовский. Он полностью отрицает деполитизацию самоуправления, полагая, что …какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Свою точку зрения государствовед иллюстрирует на примере Англии: «Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд». Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой – могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении.» При этом, усердие в самоуправлении, считает А.Д. Градовский, объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием… политического значения. Пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. «Какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства»[24]. Основное препятствие в реализации самоуправления А.Д. Градовский видит в «стремлении всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах, в недоверии ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов»[25]. Следует отметить, что изначально институт самоуправления в Гельветической конфедерации, еще в эпоху основания швейцарской государственности при подписании Клятвы на Грютли в 1291 г., швейцарские государствоведы и политологи традиционно рассматривают как выражение именно «политической воли»[26]. Д.Ю. Шульженко подчеркивает, что, когда в центре внимания отечественных ученых оказались вопросы, связанные с теоретической разработкой самоуправления, то зарубежный опыт самоуправления анализировался всесторонне. «В связи с этим выделялись три основных существенно отличающихся друг от друга типа – английский, французский и немецкий. Такое разделение основывалось на соотношении в данных странах самоуправления и правительственных органов – пожалуй, основного вопроса в определении сущности и предназначения самоуправления. Отмечалось, что в Англии главное место занимают органы самоуправления и именно им принадлежит реальная местная власть; правительственные органы осуществляют лишь надзор. Во Франции наблюдается обратная картина: вся власть находится в руках местных правительственных органов; органы самоуправления осуществляют лишь совещательную функцию при правительственных органах. Немецкое самоуправление характеризуется, прежде всего, тем, что здесь правительственная власть и самоуправление слиты воедино; органы местного самоуправления наделены реальной распорядительной и исполнительной властью. В научной литературе в связи с этим вполне обоснованно отмечалось немало точек сближения между немецким и российским самоуправлением, сложившимся к концу XIX в., говорилось фактически о прямом заимствовании немецким законодательством нашего опыта в данной области (И.Е. Андреевский, Н.М. Коркунов), – утверждает Д.Ю. Шульженко[27]. Следует, однако, обратить внимание на существование конкурирующих тенденций в теории и практике самоуправления. Это, прежде всего, относится к главному, с нашей точки зрения, властно политическому признаку самоуправления: «окончательный, обязательный характер решений его органов»[28]. Что и является основным отличительным признаком непосредственной политической демократии в Швейцарии является окончательный и императивный характер референдерных решений народа (народа и кантонов), что трудно принимаетсяроссийским менталитетом в силу исторических особенностей развития государственности.