Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Кн. 3. Эволюция демократических институтов общегосударственного ранга. Историко-правовая ретроспектива

Самородова-Богацкая Л. ,

Конституция 1848 г.

В 1848 г. швейцарская федеральная Конституция дает новый импульс для развития народного законодательства. Следует отметить, что она уже содержит три формы институтов непосредственной демократии федерального ранга: обязательный конституционный референдум, требующий двойного большинства при внесении поправок в Федеральную Конституцию; обязательный конституционный референдум, требующий простого большинства электората при голосовании относительно тотального пересмотра Федеральной Конституции в принципе; народную инициативу для тотального пересмотра Федеральной Конституции в принципе, требующую подписи 100000 граждан и простого большинства электората.

Как правовой институт, модель double majority – двойное согласие большинства народа и кантонов закреплена в Конституции Швейцарии с 1848 г. и означает совместную апробацию предложения, вынесенного на референдум, как большинством федеративных избирателей, так и более чем половиной всех кантонов. Таким образом, изменения, внесенные в федеральную Конституцию, вступают в силу только при условии их одновременного одобрения большинством народа и кантонов (ст. 140 п. 1, пп. а; ст. 142 п. 2; ст. 195 Кст. 1999 г.) Проверим конституционность данной модели [98], которая наглядно подчеркивает политико-правовую учредительную роль составного государственного органа: народ и кантоны, выступающего как единое целое и обладающее правом практической реализации проекта конституционного пересмотра. Требование двойного согласия большинства народа и кантонов для любого пересмотра федеральной Конституции считается швейцарскими государствоведами фундаментальным правилом федерального конституционного устройства, объединяющим одновременно демократический и федеративный принципы, на которых основывается верховенство Конституции Швейцарии [99]. По своей политико-юридической силе результаты, полученные при голосовании народа и при голосовании кантонов считаются равными. Предложение по пересмотру Конституции отклоняется, если оно не было одновременно одобрено и народом и кантонами, т.е. когда большинство либо народа, либо кантонов проголосовало «против». Исторически, модель находит свое объяснение в федеративном государственном устройстве страны. По мнению Ж. Малинверни, начиная с Конституции 1848 г. равенство кантонов представляет собой основную структурирующую правовую норму Конфедерации. Такое положение связано, прежде всего, с историей государственности Швейцарии. До принятия Конституции 1848 г. страна характеризовалась функциональной дифференциацией кантонов по их политической, экономической и др. значимости, что отражалось в их статусе. Бывшая Конфедерация состояла из главных кантонов, кантонов-государств, кантонов-союзников, кантонов-властвующих самостоятельно, кантонов, не обладающих самостоятельностью и т.д. Однако идея дифференцированного федерализма не получила своего развития в Конституции 1848 г. В настоящее время согласно швейцарской конституционной доктрине политическое равенство кантонов считается абсолютным всякий раз, когда они выступают в роли государственного органа. Это положение закреплено и в современной Конституции 1999 г. Так, согласно ст. 142 п. 2; ст. 150; ст. 160 п. 1; ст. 141, все кантоны пользуются своим правом голоса, будучи политически тождественными, а существующие исключения для шести полу-кантонов конституционно урегулированы в ст. 150 п. 2 и ст. 142 п. 4 Кст. При этом голосом кантона считается результат голосования большинства его избирателей, принявших участие в референдуме, как указано в ст. 142, п. 3 Конституции. Относительное равенство кантонов подразумевает существование объективных различий между ними по протяженности территории, демографической плотности населения, экономическому процветанию и т.д. Швейцарские конституционалисты различают коммутативное относительное равенство, пропорционально учитывающее объективные параметры и дистрибутивное относительное равенство, обратно пропорциональное объективным факторам (ст. 135 Кст. о финансовом перераспределении) [100]. Условие выявления воли народа, по правилу согласия двойного большинства, было изначально установлено как защита от «тирании большинства» более плотно заселенных кантонов. В свою очередь подобная ситуация вызывала асимметрию власти, так как небольшие по количеству населения кантоны могли использовать свою власть «вето» и этим повлиять на исход голосования. Поэтому при подсчете голосов избирателей было решено учитывать такой двухкомпонентный параметр как общее количество всего проголосовавшего населения в сумме с большинством кантонов [101]. Однако, закрепленное де юре политическое равенство между избирателями и между кантонами, де факто проявилось неравенством политического веса (кратности) голосов избирателей в разных по демографической плотности населения кантонов. М. Хоттельер полагает, что данное неравенство возникло как следствие различной плотности населения кантонов, а возрастающая в последние десятилетия урбанизация, еще больше усилила дисбаланс между большими и маленькими, городскими и сельскими кантонами, усилив политическое неравенство между гражданами соответствующих кантонов. Следует согласиться с мнением М. Хоттельер, что существующая модель голосования, которая предназначена для конституционных пересмотров, приводит к цифровой сверх значимости маленьких сельских кантонов, и проявляется доминирующей тенденцией к консервативности в центральной и восточной части Швейцарии, в противоположность интересам городского населения западной ее части [102]. Отметим, что ученые E. Гризел, А. Ауэр, Г. Малинверни, П. Тсшанен, И. Хангартнер, А. Клей, В. Линдер, А. Ваттер и Ф. Сажер придерживаются такого же мнения [103].

Рассмотрим более подробно политико правовой аспект проблем, возникающих при использовании правила «двойного согласия большинства». Согласно ст. 1 Конституции 1999 г., швейцарскую Конфедерацию образуют швейцарский народ и кантоны. При использовании модели голосования, требующей двойного согласия, в соответствии с национальной демократической конституционной доктриной, и народ и кантоны выступают одновременно как два самостоятельных органа, политико-юридическая значимость результатов голосования которых тождественна. В тоже время, вся совокупность кантонов образует Конфедерацию, воплощаясь в народе и, таким образом, оба самостоятельных понятия – народ и кантоны, – представляют единое целое, олицетворяя высший учредительный федеральный орган государства. В соответствии со ст. 136 п. 1 Кст., все избиратели обладают равными политическими правами и обязанностями, воплощая формальное политическое равенство, в соответствии с принципом «один избиратель – один голос». Это распространяется и на кантоны. Из двадцати шести кантонов, двадцать кантонов обладают одним голосом каждый. Шесть существующих полукантонов: Обвальд, Нидвальд, Баль-город, Баль-деревня, Аппензель Родс-внешний и Аппензель Родс-внутренний, – имеют каждый по половине голоса, в соответствии со ст. 142, п. 4 Конституции. Согласно ст. 142 п. 3 «результат народного голосования в одном кантоне, представляет его голос» [104]. Соответственно ст. 142, п. 2 Конституции Швейцарии 1999 г. решение считается принятым, если за него проголосовало как большинство общего числа проголосовавших избирателей (народ), так и большинство кантонов. При этом в случае равенства голосов кантонов (11 1/2: 11 1/2), предложение, вынесенное на референдум, считается ими отвергнутым.

Несовершенство модели double majority как способа выявления мнения граждан, проявилось в процессе ее применения, в частности, в момент подсчета голосов. Результаты нескольких обязательных референдумов, наглядно иллюстрируют противоречивость рассматриваемой модели, характеризуемой тем, что в результате ее применения возникают взаимоисключающие ситуации: согласие большинства всего электората по определенному вопросу достигнуто, но при этом не получено достаточное количество голосов кантонов, либо наоборот, кантональный электорат в своем большинстве апробирует референдерный проект, а совокупность федеральных избирателей его отвергает, хотя голосуют те же самые граждане-избиратели. Из истории Конституционных референдумов Швейцарии такие противоречивые ситуации возникали несколько раз. Из 584 федеральных референдумов, организованных с 1848 по 2014 г., известны девять зафиксированных случаев, когда народ одобрял предложение, а кантоны его отклоняли [105]. Известен также обратный, по отношению к приведенным примерам, случай референдума, во время которого на два вопроса были даны ответы, одобренные большинством кантонов, участвующих в голосовании, но отвергнутые большинством граждан [106]. По мнению специалистов, в результате использования метода подсчета голосов, как это осуществляется сегодня, противоречивость результатов применяемого на федеральном уровне правила обоюдного согласия потенциально может явиться причиной настоящей политической проблемы [107]. Дело в том, что каждый кантон, по Конституции обладающий всего одним политическим голосом, выражает мнение большинства жителей своего кантона и, одновременно, представляет мнение определенного числа проголосовавших «за» избирателей. Чтобы кантон считался одобрившим проект референдума, сумма большинства политических голосов избирателей должна превышать количество проголосовавших против проекта, хотя бы на один голос. При этом от одного кантона к другому количество проголосовавших «за» избирателей варьируется, т.к. связано с количеством избирателей, принявших участие в определенном референдуме в каждом конкретном кантоне. Таким образом, один голос каждого кантона не является тождественным по количественной характеристики представляющих его политических голосов избирателей. Напомним, что кворум участия на референдуме в Швейцарии отсутствует, что дополнительно отражается на вариативности статистических параметров участия. Проиллюстрируем рассматриваемую ситуацию конкретными примерами из истории швейцарского референдума. Так в процессе референдума, проходившего в июне 2013 г. в самом многочисленном кантоне Цюрих зафиксировано 887 436 потенциальных избирателя, из которых проголосовало на референдуме только 364 358, т.е. всего 41,06 %. В самом малочисленном кантоне – Гларис, соответственно из 26 062 потенциальных избирателя приняло участие только 7320 вотировавших, т.е. всего 28,09 % от имеющих на это право. Как видно из данных, при одинаковом участии в рамках конституционного голосования федерального ранга получилось, что один голос потенциального избирателя кантона Гларис приравнивается к голосам 34 избирателей из кантона Цюрих, однако де факто, разница политического веса еще больше: один голос, принявшего участие в вотировании в кантоне Гларис, оказался эквивалентен 50 голосам проголосовавших в Цюрихе. [108] Таким образом, с точки зрения пропорций, голос в Цюрихе имел при федеральном голосовании де факто степень важности в 50 раз меньше, чем в Гларисе при подсчете голосов кантонов в соответствии со ст. 142 п. 3 Кст. Швейцарии [109].

Обратимся к истории первого официального федерального референдума Швейцарии 1802 г., связанного с принятием майской конституции 1802 г., составленной нотаблями, который проводился по аналогии с централизованной Францией и при подсчете голосов не учитывал отдельно мнение кантонов. «Это была первая конституция, подвергшаяся голосованию швейцарского народа во всей стране: с нею конституционной референдум, имевший место во Франции еще на десять лет раньше, входит в число установлений Швейцарии…Конституция 1802 г. была передана на голосование всех граждан старше 20 лет. Голосование происходило в общинах. При этом было декретом установлено, что все, не участвующие в голосовании, причисляются к голосующим за конституцию… Таким образом, в первый раз было произведено голосование на всей швейцарской территории с индивидуальным счетом голосов на месте жительства граждан, и, вероятно, этот способ голосования, которого долго не могли придумать, нашли теперь самой простой вещью в мире» [110]. Безусловно, применение сегодня модели голосования 1802 г., ориентированной на централизованное государственное устройство, у многих швейцарских конституционалистов и политологов вызывает опасения, так как в перспективе ее длительного применения может сформироваться тенденция к смягчению (размыву) дифференциации (персонификации) и политической независимости кантонов, представляющих традиционную и культивируемую на протяжении всей истории суть конфедеративного признака Швейцарии. В результате исследований нами были сделаны выводы о возможности более оптимального подхода к решению существующей проблемы. Так, в соответствии с одним из предлагаемых нами авторских вариантов «трех уровневой взаимоуравновешивающей демократической модели голосования», общим результатом голосования можно было бы считать «народа и кантоны» можно было бы считать суммарный результат трехуровнего голосования: народ – парламент – правительство. Общий результат голосования всего избирательного корпуса страны плюс результат голосования обеих палат Федерального Парламента и Федерального Совета подчеркивает не только одинаковую степень политической важности каждого уровня, но и совместное взаимоуравновешивающее политическое участие каждого из них в делах государства. Такая модель дает возможность дважды высказать свое мнение членам Парламента и Правительства как гражданам своей страны и, одновременно, как государственным деятелям, подчеркивая тем самым их связь с народом и усиливая ответственность за принимаемые конкретные решения, которые будут касаться их самих непосредственно как граждан Швейцарии. В предлагаемой модели одновременно учитываются многие важные аспекты: прагматичность, общая национальная воля и личная заинтересованность голосующих, вариативность демографических параметров по кантонам. Модель так же органично сочетает в себе абсолютное, в соответствии с действующей Конституцией 1999 г., и относительное политическое равенство кантонов, реализованное при формировании обеих палат Федерального Парламента.

Отметим, что в отличие от предложенных современными швейцарскими учеными [111] моделей, основанных исключительно на относительном политическом равенстве кантонов, достигаемом посредством их специфической индексации, отражающей разброс демографического параметра, авторская модель характеризуется взаимоуравновешивающим использованием не только представительной и непосредственной форм демократии, но и политическим относительным и абсолютным равенством кантонов и, благодаря этому, лучше соответствуют швейцарской демократической конституционной доктрине, изначально основанной на сочетании федеративного политического абсолютного и относительного равноправия кантонов и избирателей, учитывающего разброс демографического, экономического, природно-территориального и других факторов. С нашей точки зрения, предложенная авторская модель подсчета голосов, которую мы назвали «трех уровневая взаимоуравновешивающая демократическая модель голосования», заслуживая более детальное рассмотрение, принимающее во внимание не только существование кворума референдерного участия, но и более высокий уровень дифференциации территориально-административных единиц Российской Федерации: от группировки и юридической униформизации которых может зависеть атрибуция величины демографического коэффициента, равного степени кратности самого малого или самого большого территориально-административного элемента, принимающего участие в референдерном голосовании, актуальна, прагматична и представляет реальный практический интерес для федеративной России. Отличительной особенностью трех уровневой взаимоуравновешивающей демократической модели голосования, является возможность использования уже существующих предварительно структур представительной демократии в сочетании с ее непосредственной формой, позволяющей гражданам реализовать свои политические права.

Политическая и правотворческая роль федеральной Конституции 1848 г. в эволюции институтов непосредственной демократии на всех уровнях очевидна. Благодаря своей процедуральной гибкости, она и сегодня является воплощением доступности для реализации народного правотворчества. В качестве примера, влияние федеральной Конституции нашло свое выражение, в частности, в конституционном законодательстве 1869 г. кантона Цюрих, где в кантональной Конституции, по аналогии с федеральной, устанавливалось право вносить проекты новых законов, отменять и изменять старые всем правоспособным гражданам. Такие требования могли быть предъявлены или в форме общего предложения или в форме сформулированного проекта. Если такое требование было предъявлено хотя бы одним гражданином или учреждением и одобрено одной третью членов кантонального собрания, то оно должно быть передано на голосование народа. Гражданин, сделавший предложение, либо делегат учреждения, от которого оно исходило, имел право лично мотивировать или обосновывать свое предложение в собрании кантонального совета, если его просьба о личном обосновании была поддержана двадцатью пятью членами этого собрания. Предложение, сделанное от имени пяти тысяч правоспособных граждан или несколькими кантональными общинами, сообщалось, докладывалось кантональному совету. В случае положительного результата предложение выносилось на кантональное голосование. В противном случае, население через референдум решало вопрос о рассмотрении или отклонении в рассмотрении предложенного проекта или предложения [112].

Народная инициатива, в лимитированной форме, также уже присутствует в Конституции 1848 г. 100 000 граждан, как и в настоящее время 100 000 избирателей, могли потребовать через голосование пересмотр федеральной Конституции в принципе. Голосование требовало простого большинства. Важно отметить, что само голосование не вносило изменений в Конституцию, а являлось лишь согласием для ее пересмотра. С нашей точки зрения политическую важность этого шага трудно переоценить. Институт народной инициативы юридически закрепил формальное равенство возможностей для любого гражданина, обладающего правом голоса, проявить свою политическую волю и, заручившись, в соответствии с действующей Конституцией, поддержкой определенного количества граждан, поставить вопрос о пересмотре Учредительного акта по которому живет вся страна. Институт народной инициативы уравновесил непосредственную и представительную демократию, возвысив политическую и социальную ценность индивидуума. Появилась возможность реализовать индивидуальные права через коллективные права.