Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Кн. 3. Эволюция демократических институтов общегосударственного ранга. Историко-правовая ретроспектива

Самородова-Богацкая Л. ,

Опыт проведения швейцарской федеральной реформы 2003 г. институтов прямой демократии: «Ликвидация дефицитарности политических прав народа»

Как отмечалось выше, 9 февраля 2003 года народ и кантоны Швейцарии в своем качестве суверенного учредителя в соответствии со ст. 142 п. 2 и ст. 195 Федеральной Конституции швейцарской конфедерации принятой 18 апреля 1999 года, поддержали реформу институтов прямой демократии федерального уровня под названием «Ликвидация дефицитарности политических прав народа». Следует обратить внимание на разницу в оценке значимости реформы 2003 г., сформулированной швейцарскими политологами и конституционалистами.

Так, политолог Х.-П. Криэзи [128], рассматривает реформу «Ликвидация дефицитарности политических прав народа» 2003 года без особого восторга как чрезмерно ограниченную, практически косметическую. Объясняя свою позицию тем, что, в частности, логика общей народной инициативы такая же, как и у существующей уже народной инициативы, сформулированной в форме общих тезисов для частичного пересмотра Конституции (ст. 139а Кст.). Нововведением, однако, является возможность для народа возможность потребовать модификацию и на другом, неконституционном уровне легислатуры, в этом случае Парламент формулирует представленные в общей форме тезисы-требования, содержащиеся в инициативе, в форме простого закона и выносит их на референдум.

Однако женевский конституционалист М. Хоттельер не без основания считает, что реформа привносит три важные модификации в национальную конституционную систему института непосредственной демократии. Во-первых, поправка к Конституции представлена новой формой народной инициативы: «общей народной инициативой». Такое нововведение позволит инициаторам, обладающим правом голоса, предложить на рассмотрение швейцарского народа поправки не только к Конституции, но так же и к федеральным законам. Во-вторых, реформа существенно меняет юридический режим, применяемый для апробации международных договоров, посредством нового конституционно-правового регулирования конвенционного референдума. В-третьих, реформа касается изменения процедуры голосования в области народной инициативы относительно частичного пересмотра Конституции, сопровождающейся двойным «да», которым голосующий имеет право одобрить одновременно народную инициативу и контрпроект, в качестве альтернативного проекта предложенный федеральным Парламентом [129].

Рассмотрим более подробно каждую из трех модификаций с юридической точки зрения.

Новая форма института непосредственной демократии: «общая народная инициатива»

В раппорте [130] Комиссии политических институтов при Совете кантонов проект введения общей народной инициативы рассматривается детально и позволяет с помощью эскиза новой ст. 139а Конституции Швейцарии, которая полностью посвящена инновационной форме традиционного инструмента прямой демократии, проанализировать более подробно текст проекта ст. 139а, рассматривающий конституционно-правовое регулирование общей народной инициативы [131].

В п. 1 ст. 139а рассматриваются три процедуральных требования к инициативе без формального выполнения которых, несмотря на самое совершенное содержание инициативы, абсолютно невозможно воспользоваться этим инструментом непосредственной демократии:

во-первых, общее количество собранных подписей фиксируется числом 100 000 в течение периода 12 месяцев с момента подачи заявки. Количество подписей, таким образом, такое же, как и для любых других существующих форм народной инициативы, оно может быть больше, указанного количества, но никак не меньше. Некоторые из депутатов в процессе обсуждения предлагали прекращать регистрацию подписей при достижении 100000, в соответствии с требованием процедуры. Мы считаем, это рациональное предложение интересным, с точки зрения затрат труда в процессе сбора подписей, но слишком рискованным, в случае, если некоторые подписи окажутся некорректными, такая ситуация может свести на нет все затраченные усилия по сбору подписей. Если проверка на корректность проводится в процессе сбора подписей, это потребует подготовки многочисленных экспертов, что сделает затраты инициаторов неоправданно высокими. Проверка по истечении фиксированного в Конституции периода 12 месяцев, тоже содержит риск неожиданных сюрпризов. Подобные технические урегулирования требуют отдельного рассмотрения.

С точки зрения политологов и экспертов комиссии, сжатые сроки сбора подписей могут привести к формированию нетипичных политических объединений объединенных общим желанием продвинуть инициативу и, как следствие, образование новых неформальных связей, которые трудно учесть впоследствии.

В настоящее время (2013 г.), благодаря реформе 2003 г., в ст. 138, п. 1 и 1391, п. 1 Конституции 1999 г., указан срок 18 месяцев [132], начиная с официальной публикации, для сбора 100000 подписей, предназначенных для поддержки народной инициативы, направленной на тотальный или общий пересмотр Конституции. Согласно ст. 141 Конституции, для сбора подписей с целью назначения референдума отводится 100 дней с момента официальной публикации акта, если 50000 граждан, обладающих правом голоса, и 8 кантонов потребуют проведения факультативного референдума [133]. До реформы сроки для сбора подписей для проведения народной инициативы и референдума, зафиксированы в Федеральной Конституции не были. Эти требования фигурировали только в федеральном законе о политических правах народа в ст. 59 для референдума и в ст. 71 п. 1 для народной инициативы.

во-вторых, общая народная инициатива должна быть представлена в форме общих тезисов, что не должно являться для инициаторов препятствием для формулировки требований с достаточной степенью точности, как подчеркивается в раппорте;

в-третьих, устанавливается предел обращения к общей народной инициативе: она ограничена конституционным и легислативным (законодательным) уровнем. Другими словами, данный инструмент прямой демократии не позволяет введение либо отмену частного (конкретного) акта. Тем не менее, общая народная инициатива не запрещает абсолютно подачу заявки на модификации актов, носящих конкретный или индивидуальный характер. Они так же смогут быть рассмотрены, но только на нормативном уровне конституционного ранга.

В п. 2 Ст. 139 а, критерии принятия Парламентом общей народной инициативы те же, что и любой другой конституционной инициативы, оформленной в виде готового проекта. Требуется соблюдение единства формы. Это означает, что инициаторы должны четко определить форму инициативы, для которой они собирают подписи. Парламент (Федеральная Ассамблея) не обладает правом трансформировать post factum конституционную инициативу в общую народную инициативу либо наоборот.

В п. 3 Ст. 139а записаны следующие условия, если Парламент одобряет инициативу, он работает над проектом, предварительно адекватно выбрав нормативный уровень. Парламент обладает определенной степенью свободы для такого выбора и для придания инициативе юридического характера. Он связан лишь сущностью содержания инициативы, оставаясь свободен в оформлении ее формы. Поправки к Конституции подлежат вердикту обязательного референдума, а поправки легислативного характера – вердикту факультативного референдума.

В п. 4 Ст. 139 а Парламенту разрешается представить контрпроект, представляющий альтернативный вариант поправкам, содержащимся в инициативе. Контрпроект должен быть представлен уже во время первого голосования. Таким образом, народ сможет выбрать сразу между проектом и его альтернативной формой, чтобы не голосовать дважды: первый раз согласиться с инициативой в принципе, а потом с нормативным содержанием той же инициативы, юридически оформленной Парламентом (проект и контрпроект). Комиссия заботится о том, чтобы уже на первом голосовании инициатива народа и соответствующий ей контрпроект Парламента, представляли хороший юридический уровень. Цель данного предложения – уравновесить возможности подготовленной непрофессионалами общей народной инициативы и профессионально подготовленного контрпроекта Парламента. В зависимости от уровня предложенных вмешательств: конституционный или законодательный (легислативный), предмет инициативы потребует голосования народа и кантонов, в случае конституционных изменений, либо только голосования электората, если инициатива, носящая легислативный характер, была одобрена формально Парламентом. В результате, Комиссия фактически предлагала (2001 г.) народу Швейцарии в процессе голосования сделать выбор между вариантами: проектом (инициатива), контре-проектом (парламентский вариант видения проблематики) и statu quo. В случае, если разработка инициативы требует пересмотра (модификаций) и конституционного и легислативного уровня, тогда электорат и кантоны должны, в первую очередь, высказаться относительно альтернативной конституционной поправки.

В п. 5 Ст. 139 а регулируется процедура, к которой можно будет прибегнуть в случае, если Парламент отклоняет общую народную инициативу без предложения своего варианта в форме контрпроекта. В этом случае инициатива выносится на референдум в форме общих тезисов, а Парламент обязан подготовить контрпроект только, если большинство электората одобрит инициативу. Если инициатива предполагает изменения конституционного уровня, голосование потребует также апробации и кантонов, при повторном голосовании с представлением контрпроекта выработанного Парламентом.

В раппорте комиссии политических институтов Совета кантонов от 2 апреля 2001 г., в соответствии с решением Парламента, предлагается перечень возможных процедур, применимых для работы с общей народной инициативой. Рассматриваются три варианта возможных процедур.

1. Если Парламент принимает требования, сформулированные авторами инициативы, в этом случае:

– Парламент подготавливает конституционные положения и/или легислативные, предназначенные для аппликации инициативы.

– Изменения конституционного характера, выносятся на голосование и народа и кантонов.

– Изменения законодательного (легислативного) характера, выносятся на голосование народа, если референдум востребован.

2. Если Парламент не может принять требования, сформулированные авторами инициативы, и принимает решение противопоставить инициативе свой контрпроект, в этом случае:

– Парламент подготавливает конституционные и/или легислативные положения, предназначенные для аппликации инициативы.

– Парламент подготавливает свой контрпроект, направленный на внесение изменений такого же юридического уровня, что и инициатива.

– Изменения конституционного характера (проект и контрпроект), выносятся на голосование и народа и кантонов в соответствии с системой «двойного да».

– Изменения законодательного (легислативного) характера (проект и контрпроект), выносятся на голосование народа, в соответствии с системой «двойного да».

3. Если Парламент дезапробирует требования, сформулированные авторами инициативы, и не считает возможным противопоставить инициативе парламентский контрпроект (п. 5), в этом случае:

– Общая народная инициатива выносится на голосование народа (голосование в принципе: нужно или нет рассмотреть инициативу Парламентом, несмотря на его отказ в рассмотрении.)

– В случае, если электорат отклоняет инициативу, она вычеркивается из списка вопросов к дальнейшему рассмотрению.

– В случае принятия народом инициативы, Парламент работает над внесением изменений конституционного и/или законодательного характера, предложенных инициативой.

– Изменения конституционного характера, выносятся на голосование и народа и кантонов.

– Изменения законодательного (легислативного) характера, выносятся на голосование народа, если референдум востребован.

Наше внимание привлекли изменения, относительно процедуры голосования по поводу инициативы и ее контрпроекта (ст. 139 в): в результате реформы 2003 г. предполагалось, что Парламент сможет теперь противопоставить свой контрпроект не только народной инициативе, представленной в виде отредактированного проекта, но также и проекту, который Парламент сам юридически оформил на основе общих тезисов инициативы, в соответствии со ст. 139а, п. 4. Мы считаем, что данное нововведение является традиционным для Швейцарии проявлением постоянной заботы о том, чтобы формально уравновесить политические возможности, представляя политический проект, как посредством механизмов прямой демократии, так и представительной. Именно в этом ракурсе следует так же рассматривать, предлагаемые реформой изменения в процедуре подсчета голосов. Если до реформы, в соответствии с процедурой предполагалось, что ни один из двух проектов не вступает в действие, если в ответ на дополнительный вопрос, при необходимом одобрении и народом и кантонами, один проект получает большинство электората, а другой большинство кантонов. То при одобрении обоих проектов, когда и народ и кантоны своим голосованием подтвердили желание модифицировать, пересмотреть существующие положения Федеральной Конституции, получалось, что конечным результатом оказывается statu quo, хотя желание сохранить ситуацию без изменений было заявлено только лишь голосованием меньшинства. Реформа успешно решает этот вопрос. Проект, который войдет в силу будет тот, который в ответ на дополнительный вопрос зарегистрировал наибольшую сумму количества % голосов электората и кантонов. Приведем наглядный пример подсчета в выше представленном случае, предложенный в раппорте комиссии политических институтов Совета кантонов. «Если 55 % народа высказалось за инициативу и 45 % за контрпроект. При этом 40 % кантонов за инициативу и 60 % за контрпроект, в действие входит контрпроект, т.к. сумма % для контрпроекта 105 % (45 + 60 = 105 %), а для инициативы только 95 % (55 + 40 = 95 %).

Отметим, что новый тип расчета и сегодня в 2013 г. фигурирует в Конституции без изменений, несмотря на то, что некоторые составляющие реформы, такие как общая народная инициатива, были отменены уже в 2008 г. Это относится к ст. 140 п. 2,abis, регулирующей положения обязательного референдума, в которой противопоставлялись проекты, предложенные Парламентом (в форме парламентского контрпроекта) и общая народная инициатива, предполагающие модификации конституционного либо нормативного уровня. В п. 2, (в) той же статьи народная инициатива, представленная в форме общих положений, предполагалась, в результате реформы, быть заменена на общую народную инициативу.

В отношении новых компетенций Федерального Суда Швейцарии, следует отметить следующее. При условии несогласия между обеими палатами Парламента, относительно применения и реализации общей народной инициативы, утвержденной народным голосованием в связи с разночтениями, проблема регулировалась (до реформы) в соответствии со ст. 19 LREC. Данная статья предполагала вычеркивать проект из рассмотрения, в случае если обе палаты парламента не могут прийти к общему согласию. Хотя на практике обоим Советам еще не приходилось воспользоваться таким экстремальным решением, комиссия политических институтов при Совете кантонов считает [134], что сама возможность не рассматривать проект народной инициативы, несмотря на полученную народную апробацию, вызывает законное возмущение. С нашей точки зрения подобное законодательное положение ставит под сомнение суверенитет самого народа, отдавая приоритет в принятии решения Парламенту как представительному органу.

Реформа позволяет корректно решать вышеуказанную проблему. Ст. 156 п. 2 Кст. предвидит для законодателя процедуру, позволяющую избежать закрытия досье, в случае, если мнения двух Советов не совпадают и они не могут найти компромиссного решения. Необходимо отметить, что на практике традиционно используется более нейтральная манера решения проблемы «невозможности согласованного мнения» в отношении нормативного регулирования инициативы после ее апробации референдумом. Не имея конституционной основы, закон предвидит исключения из принципа согласованности решений. Cт. 20, п. 4 LREC предписывает в случае невозможности примирения позиций обеих Советов в отношении бюджета или дополнения к нему, считать принятым то решение, которое было получено в результате третьего чтения и которое соответствует наименьшим затратам и наименьшему числу задействованных лиц. Ст. 24, п. 2 LREC, содержит положения, которые объявляют инициативу применимой, даже если оба Совета расходятся во мнении относительно ее действенности, но при этом Совет, который заявил, что инициатива применима, поддерживает свое решение (в третьем чтении).

Новая реформа позволит учесть все исключения, классифицируемые как отклонения от принципа согласованности принятого решения. Цель данного урегулирования, даже при существующих разногласиях между двумя палатами, гарантировать возможность принятия федерального постановления, законодательно регулирующего инициативу, а так же тотальный пересмотр Конституции и бюджета с соответствующими к нему дополнениями. Комиссия в своем раппорте подчеркивает, что новые положения не имеют своей целью противоречить ст. 148, п. 2 Кст. [135].

Положения ст. 189 п. 1 аbis, предполагает возможность подать иск в сфере прав на голосование относительно общей народной инициативы. Любой гражданин, обладающий правом голоса, и, считающий, что Парламент отклонился от цели инициативы в результате работы над ее проектом, может подать иск в Федеральный Суд Швейцарии. В своем раппорте Комиссия конкретизируя конституционный принцип, изложенный в ст. 189 Кст., предлагает возможное распространение данного положения не только на граждан, обладающих правом голоса, но так же и на комитет инициаторов, партии и другие политические группы, которым будет разрешено подать иск относительно права голоса в течение 30 дней, начиная с даты официальной публикации акта. В случае, если Федеральный Суд принимает иск, акт возвращается в Парламент для пересмотра. Если же иск не принят или не соблюдены сроки подачи иска, акт публикуется второй раз в официальном Бюллетене с указанием срока проведения референдума.

Таким образом, как справедливо считает М. Хоттельер, реформа 9 февраля 2003 г. направлена на избежание риска отклонения от цели и смысла общей народной инициативы в процессе работы Палат Федерального Парламента над ее конкретизацией, в соответствии со смыслом ст. 139а Кст.

Ст. 189, п. 1 bis Кст. наделяет Федеральный Суд компетенцией выносить решения в отношении исков против Парламента, основанных на «не соблюдении содержания и цели», содержащихся в общей народной инициативе.

Внесение нового положения значительно увеличивают конституционную компетенцию Федерального Суда Швейцарии. После того как реформа войдет в силу, федеральные судьи будут обладать компетенцией выносить решения по иску, подвергающему сомнению правильность реализации трансформации обобщающих тезисов общей народной инициативы в отредактированный парламентом проект.

Конституционная система Швейцарии традиционно основывается на идее supremacy верховенства Федерального Парламента по отношению к другим органам федерального уровня, анализирует ситуацию конституционалист М. Шюбарт [136]. В соответствии со ст. 148, п. 1 Кст., Федеральный Суд в таком контексте связан выбором, который делает Парламент, в процессе осуществления законодательной функции. Ст. 191 Кст. является строгим выражением принципа разделения властей. В ней уточняется, что Федеральный Суд, а так же и другие авторитетные органы, обязаны использовать федеральные законы. Отказ этих органов применять установленные законы, под предлогом, что они противоречат Федеральной Конституции, является нелегитимным [137].

М. Хоттельер [138] полагает, что внесение в Федеральную Конституцию ст. 189, п. 1 bis Кст., открывает новую возможность для федеральных судей: обладать легитимным правом решать насколько интерпретация и конкретизация целей и содержания общих тезисов общей народной инициативы соответствует целям и смыслу отредактированного проекта, представленного Парламентом, согласно ст. 139 а Кст. При этом ст. 189, п. 1bis Кст. ограничивается закреплением лишь принципов в отношении компетенции Федерального Суда. Право и обязанность принять положения к исполнению новой компетенции принадлежит законодателю.

Пересмотр конституционно-правового регулирования референдума конвенционного типа для апробации международных договоров

Расширение возможностей факультативного конвенционного референдума, а так же адаптация и применение международных договоров в национальном праве Швейцарии представляют следующий важный аспект реформы 9 февраля 2003 г. о ликвидации пробелов в политических правах швейцарского народа.

а) Расширение возможностей факультативного референдума

До реформы 2003 г. на факультативный референдум могли быть представлены следующие виды международных договоров, апробированные Федеральным Парламентом. Международно-правовые договоры, которые:

1) являются бессрочными или нерасторжимыми;

2) предусматривают вступление в международную организацию;

3) требуют многостороннюю модификацию права [139].

Реформа затронула категорию международно-правовых договоров, требующих многостороннюю модификацию права. Реализация реформы именно в этом направлении неслучайна. Она объясняется историей и традиционной международной практикой, характерной для швейцарской конфедерации. В данном случае имеются в виду международно-правовые договоры, представляющие собой категорию self-executing, т.е. такие, которые могут сразу непосредственно применяться во внутреннем национальном праве на уровне федеральных законов. Так как федеральные законы выносятся на факультативный референдум, законодатели сочли вполне логичным, чтобы международно-правовые договоры, одобренные Федеральным Парламентом и включающие права и обязательства непосредственно применимые, тоже могли бы быть подвержены такой процедуре. Как считает большинство конституционалистов, положение, закрепленное в новой Конституции 1999 г., касающееся международно-правовых договоров, требующих многостороннюю модификацию права, оказалось слишком ограниченным для применения в современном контексте глобализации из-за усложнения международно-правовых связей и увеличения разнообразия форм и уровней договоров. Такой вывод явился так же результатом того, что многие важные договоры, не обладающие свойством быть сразу примененными в национальном швейцарском праве как категория договоров self-executing, не подлежали апробации народа посредством факультативного референдума, т.е. «избегали» народный контроль. Выноситься на факультативный референдум могли лишь международно-правовые договоры, которые являются бессрочными или нерасторжимыми и такие, которые предусматривают вступление в международную организацию или же такие, когда Парламент, обладая дискреционным правом, принимал решение вынести их на референдум согласно ст. 141. п. 2 Кст. (п. 2 ст. 141 аннулирован в результате народного голосования 9 февраля 2009 г.) Это положение Конституции позволяло обоим палатам Парламента воспользоваться процедурой и потребовать созыв референдума для других категорий международно-правовых договоров, «на основании критериев не определенных прямо Конституцией» [140]. Как известно из истории швейцарского права, одним из сильнейших критериев, позволивших Парламенту на практике воспользоваться созывом референдума, явилась ссылка на историческую и экономическую важность для Швейцарии. Безусловно, речь идет о присоединении к Сообществу Наций и к Европейскому экономическому сообществу.

В конституционных кругах Швейцарии принято считать, что реформа 2003 г. упростила систему конвенционного факультативного референдума. Положение о международно-правовых договорах, которые требуют многостороннюю модификацию права, были заменены на «положение о международно-правовых договорах, которые содержат важные условия, фиксирующие правовое регулирование или применение которых требует принятия федеральных законов», безусловно данная формулировка по своему содержанию охватывает более широкий спектр международно-правовых договоров. Данное положение сегодня (2013 г.) содержится в ст. 141, п. d,(3) Федеральной Конституции.

б) Адаптация и применение международных договоров в национальном праве Швейцарии

Особенностью реформы 2003 г. можно считать внесение в ст. 141а Федеральной Конституции оригинального сочетания интернационального и национального аспекта конституционно-правового регулирования одновременно с разно уровневым правовым урегулированием конституционного или же федерального ранга. Это означает на практике, что на одном и том же референдуме могут быть одновременно рассмотрены и международные обязательства, одобренные Парламентом и модификации, как Конституции, так и федеральных законов, необходимые для адаптации международно-правовых договоров [141], в соответствии со ст. 141а, п. 1, 2. Данная статья предполагает возможность выносить на референдум, в зависимости от необходимости, либо модификации конституционного ранга, либо федерального уровня. Специально предусмотрена так же, совместная интеграция (включение) пакета предложений нормативного характера, содержащих модификации конституционного и федерального законодательного ранга в проблематику (предмет) рассмотрения референдума, если это необходимо для правовой адаптации международных обязательств на национальном уровне. Цель такого совмещения предметов голосования разного нормативного уровня в процедуре проведения одного референдума, заключается в стремлении проводить два референдума подряд. Один относительно международного договора, а второй относительно внутреннего нормативно-правового регулирования того же международно-правового договора. Так как при этом существует риск, что результаты голосования будут противоположными, Федеральный Совет [142], в своей записке, обеим палатам Парламента еще в 1997 г. указал на то, что такое противоречие возможно в двух случаях. С одной стороны, когда электорат может быть созван в двух следующих друг, чтобы высказать свое мнение относительно международной ангажированности Швейцарии в двух следующих друг за другом референдумах. Сначала непосредственно через институт референдума получить одобрение касательно международных обязательств, апробированных Парламентом, а затем косвенно относительно федеральных законов, регулирующих исполнение этих обязательств на национальном уровне. С другой стороны, большое количество международно-правовых договоров не выносятся на народный референдум, в то время как граждане обладают правом усомниться в правильности национального законодательства, относительно исполнения международного договора, потребовав референдум законодательного ранга (согласно ст. 141 п. 1(a, b, c)). Таким образом, Федеральный Совет [143] рекомендовал обеим федеральным палатам одобрить возможность одновременного голосования по двум типам нормативных актов: международного ранга и национального, которые Федеральный Совет считает взаимодополняющими. Следующим важным аргументом, в пользу реформы считается облегченная интеграция международно-правовых договоров в ткань национального федерального права. Из этого следует, что реформа 2003 г. учитывает не только всевозрастающую важность международного права, но также и необходимость усилить легитимность внешней политики Швейцарии через ее одобрение народом [144].

Новая процедура «double oui»

До 5 апреля 1987 г., у электората была только возможность однозначного выбора между контрпроектом, представленным Парламентом, или народной инициативой, представленными одновременно на референдуме. Институализация системы двойного согласия на федеральном уровне начинается с этой даты. Система двойного «да» была впервые опробована на практике 24 сентября 2000 г. в процессе представления народной инициативы «За один добавочный сантим» и контрпроект Парламента, смысл которого заключался в предложении взымать дополнительный налог, стимулирующий программы развития для обновления энергии. Таким образом, на сегодняшний день народ Швейцарии обладает новой возможностью высказать свое согласие одновременно с двумя альтернативными проектами. Фактически, когда Парламент представляет контрпроект в оппозиции к инициативе народа, направленной на пересмотр Конституции, электорату представлены три вопроса [145]. Первые два вопроса являются принципиальными, позволяя без резерва выбрать между инициативой или контрпроектом. Возможность ответить «да» как на одобрение инициативы, так и на контрпроект, специально существует и разрешена в рамках процедуры. Третий вопрос, являющийся дополнительным, позволяет голосующему выбрать какой текст проекта он предпочтет, если они оба будут одобрены в процессе голосования и электоратом и кантонами [146]. Сложность ситуации заключалась в том, что даже с учетом ответа на дополнительный вопрос, один из проектов получал большинство голосов электората, а другой большинство кантонов, ни один проект не входил в силу [147].

Реформа 2003 г. урегулировала этот вопрос следующим образом. Проект, который войдет в силу будет тот, который в ответ на дополнительный вопрос зарегистрировал наибольшую сумму количества % голосов электората и кантонов. Приведем наглядный пример подсчета в выше представленном случае, предложенный в раппорте комиссии политических институтов Совета кантонов. «Если 55 % народа высказалось за инициативу и 45 % за контрпроект. При этом 40 % кантонов за инициативу и 60 % за контрпроект, в действие входит контрпроект, т.к. сумма % для контрпроекта 105 % (45 + 60 = 105 %), а для инициативы только 95 % (55 + 40 = 95 %).

Подойдя к анализу системы двойного «да» с позиции логики, мы пришли к выводу, что наличие третьего дополнительного вопроса не вносит дополнительной ясности и простоты в процесс принятия решения во время голосования в момент, когда голосующие делают свой выбор. В конечном итоге, третий вопрос это дублирование (подтверждение) выбора, сделанного в ответе на первые два принципиальных вопроса. Если ответы на принципиальные два вопроса не совпадают с ответом на дополнительный вопрос, мы сталкиваемся с ситуацией, о которой можно с юмором сказать: «У меня есть свое мнение, но я с ним не согласен!» Мы пришли к выводу, что система двойного «да» культивирует политическую нерешительность у электората, фактически, отражая отсутствие мнения по вопросу, выносимому на голосование. Сама формулировка дополнительного вопроса «при условии, что оба проекта будут приняты, какому вы отдадите предпочтение?», говорит о необходимости сравнить оба предложения проекта и контрпроекта, но ведь это уже сделано в ответе на два принципиальных вопроса. Мы полагаем, что дополнительный вопрос был поставлен исключительно с целью чисто математического выхода из statu quo в результате голосования. Вероятность того, что кто-то из голосующих попытается сыграть сразу на двух досках, то есть выбрать оба взаимоисключающих варианта, все же существует, но она, эта вероятность, может повлиять в ходе подсчета голосов на смещение statu quo в ту или иную сторону. Такой подход не отражает выбор между двумя вариантами. Это скорее напоминает выбор между изменением ситуации или statu quo. Можно было бы предложить в качестве третьего вопроса формулировку типа: «Желаете – ли Вы сохранить ситуацию без изменений?» Либо вопрос мог быть сформулирован по – другому: «Одобряете ли Вы оба проекта?». Гипотетический электорат, в таком случае, будет стоять перед следующим выбором:

1. Одобрить проект № 1: да/нет.

2. Одобрить контрпроект № 2: да/нет.

3. Одобрить проект № 1 и № 2: да/нет.

Ответ «да» на 3-й вопрос будет скорее всего говорить о желании перемен, о доверии к своим политически активным гражданам более компетентным в данном вопросе, которым их знания помогут сделать правильный вывод, либо о позитивном безразличии: «если вопрос поднят значит он беспокоит кого-то, решайте, я мешать не буду». Ответ «нет», скорее подтверждает желание сохранить statu quo.

В результате проделанного анализа мы склонны считать, что система подсчета голосов с использованием принципа наибольшей зарегистрированной суммы количества положительных ответов (в %) голосов электората (в %) и кантонов (в %), а не ответ на дополнительный вопрос, как таковой, играет роль для упрощения процедуры выявления народного политического мнения.

Политологический аспект реформы 2003 г.

Заботясь о том, чтобы нововведения органично вписались в политический пейзаж страны, Совет кантонов рекомендовал «умеренный размах реформ» и поэтапное введение новшеств. Исходя из этих соображений, принятие во внимание демографического фактора, не привело к усложнению доступа к политическому самовыражению швейцарского народа. Голосованием 28,69 % электората общая народная инициатива, предложенная в рамках реформы, пересматривающей лакунарность политических прав швейцарского народа, была принята двойным «да»: всеми кантонами и всем электоратом, при этом 934 005 голосующих высказались «за» и, соответственно, проголосовали против 393 638 человек. Примечательно, что мнение швейцарцев, находящихся во время голосования за границей, в количестве 85 112 человек, традиционно тоже было учтено. Как видно из приведенной выше практики, главный принцип прямой демократии в Швейцарии заключается в стремлении наибольшего охвата электората с целью выявления мнения большинства.

Швейцарские конституционалисты справедливо отмечают, что факт ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром, может привести к появлению в Федеральной Конституции, в материальном плане, положений которые не будут соответствовать ее рангу. Как уже отмечалось выше, речь идет о проектах, которые, скорее всего, больше отвечают уровню федерального законодательства или даже могут относиться к домену регламента. Швейцарская Конституция до сих пор содержит некоторые статьи, которые по своему статусу больше соответствуют другим отраслям права. Так Б.А. Страшун в рамках исторической ретроспективы приводит любопытные факты, объясняющие своеобразность швейцарской Федеральной Конституции. «Само содержание конституций, способы формулирования норм права, даже расположение материала довольно часто отражают национальную специфику и исторические условия ее создания. Одной из самых своеобразных по содержанию конституций в мире была Конституция Швейцарской Конфедерации 1874 года с ее многочисленными изменениями, поскольку в отличие от других конституций она создавалась в большой мере не профессионалами, а непосредственно населением страны, которое таким образом обеспечивало реализацию часто очень конкретных потребностей разных слоев населения. В ней содержались, например, такие любопытные нормы, как право солдата на первое бесплатное получение снаряжения, обмундирования и вооружения (ч. 3 ст. 18), распределение полномочий между Союзом и кантонами, относящихся к запасам и хранению зерна и поддержке отечественной мукомольной промышленности (ст. 23-бис), охране болот и заболоченных мест особой красоты (ч. 5 ст. 24-секстис), производству и ввозу спиртных напитков (ст. 32-бис), изготовлению, ввозу, продаже, хранению с целью продажи абсента (ст. 32-тер), изданию предписаний об игорных домах (ст. 35), автомобилях и велосипедах (ст. 37-бис), пеших дорогах и тропах (ст. 37-кватер) и др. Нынешняя Конституция 1999 года многих таких положений уже не содержит, однако распределение полномочий между Союзом (Конфедерацией) и кантонами, будучи упорядочено, осталось все же весьма подробным» [148].

Повторимся, что швейцарские конституционалисты [149] Ж.-Ф. Оберт и М. Хоттельер причину своеобразности и уникальности конфедеральной Конституции расценивают с юридических позиций. С одной стороны, особенность заключается в отсутствии органических (материальных) пределов пересмотра Конституции в том его смысле, что, в принципе, любой проект может быть представлен на рассмотрение народа и кантонов, при условии, что под ним подпишутся 100000 граждан, обладающих правом голоса. А с другой стороны, отсутствие права народной инициативы в законодательной области федерального уровня, вынуждает авторов проектов использовать единственное в их распоряжении право, позволяющее им выразить свои предложения в нормативном поле, которое исключительно возможно через пересмотр Федеральной Конституции. Таким образом, реформа, касающаяся общей народной инициативы, имеет своей целью использовать законодательное регулирование на адекватном нормативном уровне [150].

С точки зрения процедуральной, общая народная инициатива может предлагать принять новые, либо изменить уже существующие нормы законодательного уровня, представленные исключительно в форме общих тезисов. Предоставление инициаторами уже готового проекта закона не предусмотрено в реформе 2003 г., хотя такая опция уже существует с 1891 г., относительно частичного пересмотра Федеральной Конституции. В результате, общая народная инициатива по-прежнему не обладает правом предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном уровне.

С другой стороны, представив проект в форме общих тезисов, у Парламента появляется слишком большая свобода действия в интерпретации, что может привести к злоупотреблениям, выраженным в искажении изначального смысл инициативы. Именно во избежание подобной ситуации реформа о «Ликвидации дефицитарности политических прав народа» включила новое положение о возможности, в случае разногласий между инициаторами и Парламентом, прибегнуть к обращению в Федеральный Суд (Федеральный Трибунал) для разрешения конфликта.

«CYBER-LANDSGEMEINDE» И КРАУДСОРСИНГ как перспективные формы актуализации архаических форм институтов непосредственной демократии

Очевидна и не требует дополнительной аргументации перспективность и эффективность использования новых, успешно прошедших эволюцию, современных инновационных технологий в отношении традиционных, проверенных веками методов выявления политической воли народа, так как делает их более эффективными, не только охватывая большее количество участников демократических процессов, но так же значительно снижая затраты на их организацию и проведение. Однако, мы полагаем, что особенную эффективность инновационных форм институтов демократии в управлении государства народом можно достичь при выполнении двух принципиальных условий: КРАУДСОРСИНГ используется на предреферендерном этапе для формирования мнения и вызревания оптимального решения; «CYBER-LANDSGEMEINDE» имеет императивное решение для всех [151].

Следует отметить, что в российской Конституции 1993 г., наряду со свободными, референдум провозглашен высшим непосредственным выражением власти народа, неотъемлемым атрибутом правового демократического государства. Практика его проведения в России насчитывает всего несколько лет, поэтому научно-теоретические разработки института референдума еще не получили достаточного развития в отечественной конституционно-правовой науке, а иногда носят противоречивый характер. Опыт Швейцарии, на фоне все возрастающего в мире интереса к формам прямого волеизъявления народа, представляет для России особенную ценность. В общей сложности, между 6 июня 1848 г. и 28 сентября 2014 г., только на уровне Конфедерации было проведено 586 референдумов. Народ ответил согласием на 288 вопросов, вынесенных на референдум, а предложения по 312 вопросам были отклонены избирателями. При двойном голосовании по модели согласия «большинства народа и кантонов», было отклонено большинством кантонов предложение по 9 вопросам и 3 предложения по вопросам, вынесенным на всенародный референдум, было отклонено большинством избирателей [152]. Это свидетельствует о том, что использование институтов непосредственной демократии на федеральном уровне подтвердило на практике эффективность политической включенности народа в решение государственно-политических вопросов и, благодаря неоспоримому успешному опыту управления Швейцарии своим народом, представляет реальный интерес для других демократических государств, став перспективной международной политической тенденцией. Как свидетельствует мировой опыт, любое государственно-правовое явление может быть изучено полно и всесторонне только при глубоком познании основных этапов его развития [153]. Многовековая история развития государства Швейцарии всегда являлась предметом исследования многих отечественных и зарубежных авторов. Однако, эволюция конституционно-правового регулирования референдума и народной инициативы федерального уровня, в тесной связи с развитием и углублением его политико-правового содержания, отражающая не только изначальную логику и национальную традицию первых мирских сходов Landsgemeinde (Ландсгемайнде, народное собрание), но и динамику изменений социально-политических, демографических, экономических, технологических и международных факторов, до сих пор не стала предметом серьезного фундаментального монографического исследования и объясняется, прежде всего, тем, что модель института референдума многими российскими государствоведами традиционно считается сложной и дорогостоящей для использования на больших российских просторах. Сегодня, учитывая возможности современных интернет технологий, реализация актуализированной Cyber-модели выявления воли народа уже не выглядит утопически. Так сильный эффект от современных компьютерных технологий был достигнут в Швейцарской Конфедерации уже в 2013 г. при практическом осуществлении идеала абсолютной прямой демократии: общего собрания на уровне федерации в электронном виде (Cyber-landsgemeinde) [154]. Следует подчеркнуть, что так же, как и Cyber-landsgemeinde в Швейцарии, краудсорсинг в России имеет свои исторические корни. Так, если провести аналогию между всенародным обсуждением и технологией краудсорсинга, можно увидеть, что при тождественности содержания понятий различия существуют, в основном, лишь в их технологическом оформлении. «Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений, или, как называют его эксперты, краудсорсинг, – должен стать нормой на всех уровнях» [155]. Отметим, что проблема электронного референдума активно развивается отечественными конституционалистами. В частности, М.М. Курячая подробно рассматривает проблематику оптимального решения вопросов управления обществом и государством через использование технологии краудсорсинга в юридической практике с целью ее применения в России, в качестве управляемого использования интеллектуального ресурса «неограниченного числа добровольцев». В России правовые основы обсуждения общественностью законопроектов и проектов нормативно-правовых актов в Интернете получили свое закрепление в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», а возможность народного комментирования законопроектов предоставлена с 1 июня 2011 г. на сайте Правительства РФ [156]. Порядок проведения общественного обсуждения с использованием интернет технологий, урегулирован в Постановлении Правительства Российской федерации от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Праил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [157]. Таким образом, современная Россия активно следует динамике развития демократических институтов, в частности, института всенародного обсуждения, который может рассматриваться как в качестве предреферендерного этапа обсуждения проблематик референдума, так и самостоятельно, характеризуясь применением инновационных компьютерных технологий, которые отвечают мировым стандартам и тенденциям их использования в демократических технологиях и процессах. Как видно на примере сегодняшней России, проблема больших пространств успешно разрешена, при этом теоретические разработки институтов непосредственной демократии, таких как референдум, народная инициатива, всенародное обсуждение, – требуют углубления и совершенствования для лучшей адаптации к современным политико-экономическим условиям России.

Возможно, недалек тот день, когда появится и референдум наднационального характера, одновременно проводимый по одному и тому же вопросу (предмету) в нескольких различных государствах. До сих пор на практике были осуществлены единичные примеры одновременного голосования по одной и той же «формуле референдума» в нескольких государствах [158]; что же касается выборов, одновременное голосование имеет место при формировании Ассамблеи Европейского союза (Европейского Парламента). В правовом поле России и ближнего зарубежья первым референдумом подобного рода, считает И.А. Старостина, могло бы стать «всенародное голосование по поводу союза России и Белоруссии, но тогда вопрос решили, не прибегая к нему. В то же время Устав Союза России и Белоруссии, принятый без проведения референдума (или хотя бы всенародных обсуждений, предусмотренных с этой целью в Меморандуме о взаимопонимании между Российской Федерацией и Республикой Беларусь), мог бы быть более совершенным при условии привлечения граждан обоих государств к его рассмотрению».

По нашему мнению, КРАУДСОРСИНГ как предварительный этап обсуждения проблематики, выносимой на референдум,-является воплощением идеала референдума нового социалистического типа во всенародном государстве, но при этом, в отличие от модели референдума советского типа, носящей де факто консультативный характер опроса, сегодняшний всенародный референдум должен обладать правовой императивностью своих суверенных решений как это подсказывает многовековая практика Швейцарской Конфедерации [159]. Высокое качество этих окончательных решений гарантируется возможностью предварительных добровольных общественных обсуждений в масштабах всей страны, поиском компромиссных, оптимальных решений, устраивающих практически всех заинтересованных участников учетом. Эволюция и перспективность преемственности между новыми информационными в частности, «CYBER-LANDSGEMEINDE» и КРАУДСОРСИНГ на федеральном уровне, с помощью которых можно успешно решать не только проблему сохранения надежно зарекомендовавших себя традиций народоправства, но и вопросы, связанные с выявлением народной воли и общественного мнения в государствах, занимающих сверхбольшие территориальные пространства как, например, в России, очевидна и не требует дополнительной аргументации.