Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

РАЗВИТИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ

Якимова О Ю, Королева Т П, Коваленко Е Г, Полушкина Т М,

1.2. Основные подходы к определению электронного правительства

В последнее время отмечается интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий правительствами многих стран мира. Основной целью данного процесса является повышение эффективности и качества собственной работы. Данные программы и процессы стали назваться «электронным правительством». В современном мире данный термин получил широкое распространение и используется для обозначения сферы применения ИКТ в государственном управлении. Однако в России до сих пор не приняты нормативные правовые акты, которые бы устанавливали единые требования в отношении электронного правительства. Нет общепринятого определения понятия электронного государства и в остальном мире. Разные специалисты в области государственного управления и информационных технологий, а также нормативные акты различных стран используют разные определения этого понятия.

Необходимо отметить, что термин «электронное правительство» появился в русском языке в результате прямого перевода английского слова electronic government или e-government. В английском языке «government» обозначает не только правительство как центральный орган исполнительной власти, но и государство в целом, а electronic government относиться скорее к формам и методам деятельности органов государственной власти, чем к правительству как субъекту этой деятельности. В буквальном значении – это «электронное правление» или «электронное государственное управление» [8].

Отметим, что на практике термины «электронное правительство» и «электронное государство» часто используются как синонимы.

Построение информационного общества в настоящее время не зависит от воли тех или иных лиц. Государственные органы могут отставать от бизнеса в сфере информатизации в силу своей бюрократии, неповоротливости, неэффективности и некоторой инертности, но рано или поздно им придется использовать новейшие технологические решения независимо от желания или нежелания тех или иных лиц.

Рассмотрим более подробно варианты определения электронного правительства.

В научной среде термин электронное правительство появился как ответ на осознание важности изучения возможностей применения информационно-коммуникационных технологий для решения задач государственного управления. Со времени появления термина в научной литературе, ученые подходят к его определению разными путями и используют разные принципы. У одних авторов мы встречаем описательные определения, раскрывающие те преобразования, которые происходят в обществе и его отдельных структурах при внедрении электронного правительства. Другие рассматривают прикладной характер электронного правительства, и возможности применения отдельных его инструментов. Существуют определения, которые носят технический характер и акцентируют взгляд только на применяемых технологических решениях и специфических программных продуктах. Кроме перечисленных, имеются экономические определения, которые ориентированы на концепцию менеджмента качества и максимальную эффективность управления государством. Все эти подходы воспроизводят отдельные аспекты деятельности электронного правительства.

Термин «электронное правительство» общепризнан и широко используется в международных отношениях и национальными правительствами. В 1997 г. в США Национальным научным фондом было введено в оборот понятие «цифровое правительство» (Digital Government). В дальнейшем в широкий научный оборот вошло понятие «электронное правительство» (Electronic Government).

Электронное правительство представляет собой использование информации и ИКТ на различных уровнях государственной власти, а также в бизнесе и общественной жизни с целью совершенствования и повышения эффективности управления. Как отмечают Р.О. Кохэн и Д.С. Нае, электронное правительство объединяет различных субъектов хозяйственной деятельности не только в государственном, но и в частном секторе. Частные фирмы, их объединения, неправительственные организации и их ассоциации взаимодействуют с правительством, создавая единую систему [90].

В материалах Мирового Банка электронное правительство трактуется как процесс использования государственными органами информационных технологий (таких, как сети, в т.ч. и глобальной, мобильных коммуникационных устройств и компьютеров и т.п.), которые обладают способностью трансформировать отношения с гражданами, предприятиями и другими ветвями власти. Эти технологии могут служить различным целям: повышению качества предоставляемых государственных услуг гражданам; улучшению взаимодействия с бизнесом, промышленностью и гражданами за счет новых возможностей доступа к информации; более эффективному государственному управлению в целом, в результате могут быть получены следующие общехозяйственные выгоды: снижение коррупции, повышение прозрачности государственного регулирования, сокращение информационных барьеров между частным и государственным секторами, рост доходов, и/или сокращения расходов.

Международная организация ЮНЕСКО использует понятие «электронная власть (руководство)». Согласно методологии ЮНЕСКО, электронная власть представляет собой процесс использования государственным сектором ИКТ с целью улучшения процесса информационного обмена в обществе и повышения качества, предоставляемых услуг, стимулирования участия граждан в процессе принятия решений, обеспечения подотчетности и открытости деятельности органов государственной власти. Электронная власть представляет новый стиль лидерства, новые подходы к обсуждению вопросов и принятию политических и инвестиционных решений, новые пути доступа к образованию, новые способы изучения мнения граждан, а также новую технологию организации и предоставления государственных услуг [14].

Сейчас в законодательстве США электронное правительство определяется как «деятельность по использованию органами власти Интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ к и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований» [87].

Комиссия Европейского Сообщества определяет электронное правительство немного иначе: как «использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики» [88].

В России впервые понятие «электронное правительство» было обсуждено на конференции, которую проводил департамент правительственной информации Аппарата Правительства РФ в 2000 г. Предложено определение электронного правительства как государства в сети Internet, т.е. обязательное наличие различных порталов государственных органов.

В научной литературе рассматриваются различные подходы данного термина. Так Григорьев П. В в своей статье. «Основные подходы к понятию «Электронного правительства» рассматривает трактовки, которые приведены в хронологическом порядке, т.е. в том, в котором они возникали и постепенно вытесняли друг друга.

Семенов И.А., изучая государственные программы стран мира в области информационных технологий, определил, что под программой электронного правительства США необходимо понимать внутреннюю (правительственную) и внешнюю (взаимодействующую с гражданами и организациями) сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру, поддерживающую процессы реализации федеральными органами исполнительной власти своих функций в обществе. Вершинин М.С. определяет электронное правительство как «систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи интернет». Ученый характеризует рассматриваемое понятие как
инновационную модель государственного управления, которая преобразует отношения государства с гражданским обществом на основе информационных технологий [8].

Исследуя публикации по тематике электронного правительства, можно встретить большое количество разнообразных трактовок электронного правительства. Так, Дрожжинов В.И. и Агамирзян И.Р. подчеркивали, что это только метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием ИКТ [13].

Сморгунов Л.В., предпринял попытку выделить «узкое» и «широкое» понимание электронного правительства, а также указал на существование «умеренной» и «радикальной» школ в его интерпретации. В «умеренной» школе электронное правительство отражает совершенствование деятельности государственного управления посредством использования новых информационных технологий, что позволяет в конечном итоге повысить его эффективность в предоставлении услуг населению. В «радикальной» оно выражает не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом [80]. При этом А.Н. Кулик охарактеризовал электронное правительство как важный элемент электронной демократии [24]. Бондаренко С.В. говорит что, под «электронным правительством» понимаются государственные компьютерные системы, предназначенные для взаимодействия, как с населением страны, так и с коммерческими структурами и предназначенные как для повышения «прозрачности» деятельности государственных структур, так и для снижения непроизводительных потерь времени при взаимодействии граждан с чиновниками [8].

Официальная формулировка понятия «электронного правительства» зафиксированная в одобренной Правительством РФ «Концепции формирования электронного правительства в РФ до 2010 года» звучит следующим образом:

– под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [37].

Электронное государство представляет собой использование информационно-коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным. Однако из этого определения вовсе не следует, что переход к электронному государству должен ознаменоваться ростом числа компьютеров в кабинетах чиновников. Напротив, согласно этому определению он должен привести к изменению взаимоотношений между государственными служащими и остальными гражданами, считает Джеймс Демпси, директор Центра демократии и технологий (Center for Democracy and Technology, CDT).

Glossary.ru так определяет электронное правительство – это система государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации [79].

Как уже указывалось выше, электронное правительство (англ. e-government) – способ предоставления информации и сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии.

Таким образом, по итогам анализа отечественных публикаций на конференциях «Интернет и современное общество» в 1998–2012 гг., можно выделить несколько характерных трактовок понятия электронное правительство, различающихся по степени зрелости и широты
подхода, а именно:

– оказание услуг организациям и населению с использованием интернет-технологий;

– создание сайтов государственных органов, и взаимодействие с населением и организациями через них;

– внедрение информационно-коммуникационных технологий во всех сферах государственной деятельности, включая взаимодействие государственных органов между собой, с организациями и гражданами (в одних случаях данное определение относится к деятельности только органов исполнительной власти; в других случаях охватываются все ветви власти, а также деятельность государственного сектора экономики и даже негосударственных организаций, решающих те или иные задачи государственного управления – например, деятельность по контрактам, функции, переданные на аутсорсинг и т.д.);

– трансформация государственного управления, причем ИКТ являются основным катализатором этих преобразований. Новые технологии принципиально стали менять характер деловой деятельности, образ жизни людей. В этих условиях для того, чтобы не тормозить экономическое развитие страны и не ставить под угрозу её безопасность, государство должно также меняться.

Анализ докладов, сделанных на протяжении практически пятнадцати лет, показал, что с течением времени, и по мере реального внедрения концепций «электронного правительства» в жизнь, это понятие постоянно эволюционировало и углублялось. Оно прошло путь от «просто интернет-сайтов» до концепции глобального преобразование всей системы государственного управления.

В мировой практике для обозначения целевого состояния деятельности органов власти, опирающейся на возможности информационно-коммуникационных технологий, используется понятие «электронное государство», относящееся к государству и государственному управлению в целом, а не только к органам исполнительной власти[1]. Таким образом, понятие «e-government» означает «электронное государственное управление» и характеризует применение ИКТ в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти.

Общим во всех определениях является следующее: применение во внутренней работе органов власти и при взаимодействии с гражданами информационных технологий.

Так как взаимодействие возможно между кем-то, в мировой практике общеприняты следующие термины:

– права граждан на свободный обмен (поиск, получение, передача, производство и распространение) информацией, лежащей в основе интенсификации международного сотрудничества (Government-to-Citizen – G2C);

– взаимодействие между органами государственной власти и коммерческими организациями, ведущее к развитию механизмов электронной торговли, конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, совершенствованию управления поставками продукции для государственных нужд (Government-to-Business – G2B);

– взаимодействие государственных органов различного уровня, предполагающие обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключение к единым компьютерным сетям органов государственной власти и управления разного уровня, реализацию программы по информатизации различных отраслей, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем и баз данных (Government-to-Government – G2G);

– взаимодействие между государством и государственными служащими, позволяющее: сократить бумажный документооборот за счет применения системы электронного документооборота; сократить временные издержки за счет автоматизации и оптимизации бизнес-процессов; сократить расходы; согласовать взаимодействие с другими государственными учреждениями; создать качественно новый уровень работы (Government-to-Employees – G2E).

Функции электронного правительства можно определить исходя из функций правительства вообще, и той формы, которую они обретают при трансформации существующего способа управления под воздействием ИКТ. Все эти задачи, так или иначе, находятся в рамках главной миссии современного государства, которая сводиться к предоставлению общественных благ для населения, содействию социальному и экономическому развитию, а также обеспечению условий равенства в распределении благ на основе принципов социальной справедливости. Также как и традиционное правительство, инфраструктура e-government нацелена на решение актуальных политических, социальных и экономических задач, прежде всего на укрепление доверия граждан к государству и проводимой им политике, повышение конкурентоспособности страны на международной арене, улучшение качества работы государственного сектора, продвижение инноваций. Кроме того, электронное правительство призвано помогать в предотвращении коррупции, поддерживая необходимый уровень гражданского контроля за деятельностью государственных органов.

Поскольку большинство государственных услуг являются информационными, эффективное использование информации становится ключевым фактором успешности электронного правительства. Реализация сервисной структуры электронного правительства влечет необходимость использования одной и той же информации различными ведомствами, для чего необходима выработка механизмов межведомственного информационного взаимодействия и стандартов обмена или совместного использования информации. Таким образом, реализация любого проекта электронного правительства сталкивается с необходимостью создания интегрированной информационной системы масштаба государства или по крайне мере, выработки общих подходов к представлению, описанию, передаче, обработке и т.д. правительственной информации и информационных ресурсов.

Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. В частности, приняты изменения для внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций и оборудования при выявлении нарушений требований законодательства угрожающих жизни и здоровью людей. Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Разработаны методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг. Готовятся методики анализа вновь вводимых полномочий на избыточность и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Анализ российской практики административной реформы и внедрения технологий электронного правительства показывает, что наша страна находится до сих пор еще на этапе освоения методов нового государственного менеджмента и формализации административных регламентов с постепенным переводом их в электронный формат. Принципы концепции «Governance» и методов «качественного управления» только начинают осознаваться, и есть первые признаки их использования в некоторых программных документах, например, в последние несколько лет звучит тема использования системы частно-государственного партнерства и взаимодействия с третьим сектором для повышения эффективности государственного управления [89].