Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

РАЗВИТИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ

Якимова О Ю, Королева Т П, Коваленко Е Г, Полушкина Т М,

2.2. Международные индексы качества государственного управления

Объективная форма государственного управления имеет разнообразные проявления, которые в сумме дают объективно-объемное представление о результатах управления и его эффективности. Но для того, чтобы определить результат управления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели
и индикаторы.

В некоторых странах Запада разработкой таких критериев занимаются специальные научные центры. В США, например, еще в 1913 г. было создано бюро эффективности управления, а с 1949 г. при администрации президента действует специальная комиссия оценки эффективности государственной службы. До 1978 г. существовал Национальный центр по изучению производительности управления в государственном секторе. На сегодняшний день в США таких центров несколько [68]. Наукой накоплен достаточно богатый опыт исследования эффективности государственного управления и его критериев. Большой вклад в такие исследования внесли ученые-эксперты ведущих университетов мира и международных организаций. Широкое применение получили методики, представленные в табл. 8.

Таблица 8

Методики и показатели оценки эффективности
государственного управления

Использование информационных технологий во всех отраслях народного хозяйства является требованием времени, однако для государства соответствовать современным тенденциям – это не единственная цель и далеко не главная.

Далее следует отметить, что главной целью формирования электронного правительства является повышение качества предоставления государственных услуг гражданам, организациям и представителям бизнеса, а также повышение качества исполнения государственных функций.

Основными инструментами формирования в России электронного правительства являются:

а) перевод государственных, муниципальных и бюджетных услуг в электронный вид;

б) перевод исполнения соответствующих государственных, муниципальных и бюджетных функций в электронный вид.

Обобщив все вышесказанное, можно сказать, что в ходе формирования электронного правительства должны быть достигнуты следующие цели:

– повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

– снижение административных барьеров;

– уменьшение бюджетных расходов на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Параметрами, определяющими качество предоставления государственных услуг можно считать:

– доступность государственной услуги – возможность получить доступ к соответствующему сервису в удобное время в удобном месте;

– прозрачность процедуры предоставления услуги – наличие доступного для ознакомления регламента, однозначно и понятно определяющего процедуру и условия получения услуги;

– скорость предоставления услуги – минимальное время ожидания решения или ответа;

– временные затраты получателя услуги – минимальное время, затрачиваемое получателем услуги на ожидание в очереди, заполнение анкет, сбор виз на документ и т.д.;

– коррупционная емкость услуги – четкая регламентация действий государственных служащих, а также уменьшение числа личных контактов между служащими и получателями услуг.

Электронное правительство, определяемое как система государственного управления, использующая электронные средства обработки, передачи и распространения информации, при правильной реализации является мощным инструментом повышения качества государственного управления, так как позволяет:

– предоставлять государственные услуги дистанционно (например, через сеть Интернет), что делает услуги более доступными и сокращает число личных контактов между государственными служащими и получателями услуг;

– предоставлять государственные услуги быстрее и за меньшее количество итераций благодаря автоматизации отдельных элементов административных процессов.

Перечисленные выше характеристики качества государственного управления могут быть объективно измерены, в том числе с помощью индикаторов, поддерживаемых независимыми от органов государственной власти организациями. Существуют различные методики, исследования, международные рейтинги, которые на регулярной основе оценивают качество государственного
управления.

На сегодняшний день имеется несколько методик измерения качества государственного управления, разработанных международными правительственными и неправительственными организациями. Важнейшим достоинством международных рейтингов является их независимость, возможность отследить динамику развития того или иного показателя в рамках одной страны, а также возможность сравнить показатели разных стран. Эти достоинства нивелируют недостатки международных рейтингов, главным из которых является некоторая неточность оценок из-за невозможности учесть национальную специфику.

Наиболее авторитетные международные индексы качества государственного управления составляют:

– Всемирный банк;

– Международная неправительственная организация Transparency International;

– Всемирный экономический форум.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot). Система была разработана на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций, и состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность (Voice & Accountabillity); политическая стабильность и отсутствие насилия (Stability and Absence of Violence); эффективность правительства (Government Effectiveness); качество законодательства (Regulatory Quality); верховенство закона (Rule of Law) и контроль коррупции (Control of Corruption). Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» (Governance) понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют. Всемирный банк рассчитывает этот всемирный показатель государственного управления (Worldwide Governance Indicators) по данным 212 стран [93]. Он рассчитывается Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых на основе опросов экспертов, граждан и независимых организаций.

Наиболее весомый результат качества традиционно показывают Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, индекс управляемости которых уже давно превышает 90 % [68].

Показатель состоит из шести индикаторов:

Право голоса и подотчетность(Voice and Accountability) – индекс, включающий показатели, которые позволяют измерять разнообразные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, а также данный показатель показывает степень независимости прессы.

Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество
государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.

Эффективность правительства (Government Effectiveness) – критерий отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

Качество регулирования экономических отношении (Regulatory Quality) – критерий с помощью которого оценивается уровень социальности государственного управления, включая анализ действия таких противоречащих рыночной экономике факторов, как государственный контроль уровня цен, контроль деятельности банков, развития бизнеса, регулирование международных экономических отношений и торговли.

Верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

Контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. Контроль эффективности противодействия коррупции определяется по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционных рынков.

Практически все показатели России по качеству государственного управления 2011, 2006, 2002 годы по данным Всемирного банка относительно других стран невелики. По большинству перечисленных показателей Россия находится в последней четверти списка стран мира. Необходимо отметить, что значение практически всех индикаторов в 2002 году было выше, чем в 2011 г. (табл. 9).

Таблица 9

Значения индикаторов, входящих во всемирный показатель государственного управления

Россия традиционно получает хороший балл только по двум показателям – «эффективность работы правительства» и «качество законодательства». Однако динамика указанной статистики малоутешительна – заметного прогресса не наблюдается ни по одному показателю.

Индекс восприятия коррупции, рассчитываемый Transparency International, позволяет оценивать уровень коррупции в секторе государственного управления на основе 14 экспертных опросов на темы злоупотребления власти, извлечения личной выгоды государственными служащими из служебного положения, подкупа должностных лиц, выплаты «откатов» при размещении государственных заказов, хищения государственных средств, а также оценки эффективности антикоррупционных мер. Индекс восприятия коррупции рассчитывается с 1995 г. и охватывает более 150 стран [91]. Значения индекса изменяется от 0 до 100. Чем выше значение, тем выше занимаемое страной место.

В табл. 10 представлен индекс восприятия коррупции за 2010–2012 гг.

Таблица 10

Индекс восприятия коррупции за 2010–2012 годы

В разных странах уровень развития электронного правительства значительно различается. Кроме рейтинга Всемирного банка, посвященного оценке качества государственного управления в целом, существуют международные исследования, посвященные оценке развития электронного правительства в конкретной стране. Одним из них является масштабное исследование, проведенное специалистами ООН, – United Nations E-Government Survey 2012 (до этого исследования проводились в 2005, 2008 и 2010 годах). Отчет называется «Уровень развития электронного правительства во время финансового и экономического кризиса» [92].

По данной методике основной индекс – это показатель развития электронного правительства (E-government development index) в том или ином государстве.

Это комплексный индекс, базирующийся на следующих трех компонентах:

1. Индекс веб-услуг (Online service), определяющий степень развитости веб-услуг со стороны электронного правительства.

2. Индекс телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure сomponent), оценивающий степень оснащенности граждан средствами ИКТ.

3. Индекс человеческого «капитала» (Human capital component), показывающий, насколько образованы граждане и готовы ли они пользоваться информационными услугами.

Индекс развития государственных веб-сайтов составляется по результатам обследования сайтов правительства и пяти основных министерств (образования, здравоохранения, социальной защиты, труда и финансов).

Индекс развития телекоммуникационной инфраструктуры оценивает интегральную доступность основных телекоммуникационных услуг населению страны (проникновение фиксированной и мобильной телефонной связи, сети Интернет, телевидения).

Индекс развития человеческого капитала рассчитывается на основе данных ЮНЕСКО и Программы развития ООН.

В табл. 11 приведены данные по показателю развития электронного правительства для стран первой двадцатки, участвующих в рейтинге.

Как можно видеть, на первом месте Республика Корея, а замыкает Top-20 Эстония, единственная страна бывшего постсоветского пространства, вошедшая в первую двадцатку. Такая же ситуация наблюдалась и в 2010 г. Россия в 2012 г. перешла с 59 на 27 место. И этим сделала большой шаг к эффективному формированию и развитию электронного правительства.

Как видно из табл. 12, данный показатель России в 2012 г. был выше, чем в целом по странам Восточной Европы.

Еще один рейтинг – это рейтинг готовности стран к электронному правительству. Эксперты ООН выделили 4 стадии зрелости электронного правительства. Данный подход общепризнан и цитируется практически во всех источниках, посвященных формированию и развитию электронного правительства в мире[2]. Это следующие стадии:

1) начальное присутствие. На данной стадии в веб-пространстве должна быть доступна базовая информация о правительстве. Это может быть официальный веб-сайт, где присутствуют ссылки на министерства и государственные департаменты (образования, здравоохранения, соцобеспечения, труда, финансов и т.п.), ссылки на региональные правительства, а также представлены некоторые архивные документы, преимущественно в статическом виде.

Таблица 11

Топ-20 стран по развитию электронного правительства

2) расширенное присутствие. На этой стадии через веб-интерфейс должны быть доступны не только отдельные архивные, но и текущие оперативные документы: нормативные акты, распоряжения, постановления, отчеты, новостные сообщения, скачиваемые базы данных и т.п., при этом на сайте должен быть разделы «Карта сайта» и «Поиск». На сайте должны быть представлен набор документов, раскрывающих политику государства на перспективу (в области развития информатизации, соцобеспечения, здравоохранения и т.п.). На данной стадии развития информация по-прежнему доступна в одном направлении – от электронного правительства к гражданам.

Таблица 12

Показатели развития электронного правительства
по странам Восточной Европы

3) транзакционное присутствие. На данной стадии уже должно быть реализовано двустороннее взаимодействие между гражданами и государством. Появляется возможность оплаты налогов, подачи заявок на получение ID-карт, свидетельств о рождении и паспортов, обновления лицензий. На этой стадии граждане получают возможность оплачивать штрафы за нарушение правил дорожного движения и почтовые посылки. Они могут принимать участие в торгах, используя защищенные каналы связи.

4) сетевое присутствие. Для этой стадии характерна интеграция взаимодействия на уровнях G2G, G2C и C2G. Правительство способствует привлечению граждан к процессу принятия решений и двустороннему открытому диалогу на базе интерактивных сервисов, таких как заполнение веб-анкет, онлайновых обсуждений и т.п.

Исследуя указанный рейтинг, необходимо сказать, что страны-лидеры в настоящее время находятся (по отдельным услугам) уже на 3-й и 4-й стадиях зрелости электронного государства (юридически значимое и полностью электронное взаимодействие с государством). Большая часть стран в мире к этим стадиям лишь переходит.

Что касается России, то на сегодняшний день большинство органов власти преодолели вторую стадию – расширенное присутствие (предоставляется возможность получения электронных форм документов и заявлений).

Так в июле 2013 г. Минкомсвязи подготовило статистический отчет посещаемости портала госуслуг в разных регионах Российской Федерации. Как выяснилось, максимальное число пользователей портала на данный момент в Москве, Московской и Свердловской областях: по несколько сот тысяч человек. В Республике Мордовия этот показатель составил примерно 12300 человек.

Однако если выразить число посещений в процентном соотношении от населения субъектов федерации, то картина получается иная. Так, Москва, где порталом пользуется 5,7 % жителей, оказывается только на 13-м месте. Наиболее массовым спросом портал пользуется в Приморском крае – 15,1 % населения.

Следом в рейтинге расположились Калининградская – 10,5 % и Амурская – 10,4 % области, а также Ханты-Мансийский АО – 10,1 % и Хабаровский край – 8,7 %. Санкт-Петербург с показателем 3,8 % занял 26 строчку. Это связано с тем, что данные субъекты РФ имеют собственные порталы по предоставлению госуслуг. По этой же причине, Татарстан, будучи лидером в России по уровню информатизации госорганов, с показателем в 0,9 % оказался в пятерке регионов с негативными показателями [28].

Республика Мордовия в данном рейтинге занимает неутешительную 72 позицию. Вероятно, такая ситуация связана с тем, что власти региона уделяют очень мало внимания переводу госуслуг в электронный вид, а также популяризации данного способа получения услуг.

Чуть ниже позиции республики Мордовия оказались Кабардино-Балкария – 0,5 %, Карачаево-Черкесская Республика – 0,7 %, Тыва – 0,8 % и Ингушетия – 1,0 %. Результат этих регионов, как правило, определен экономической ситуацией, невысоким уровнем доступности широкополосного интернета и недостаточно активной работой властей в части популяризации портала [28].

Помимо этих данных регулярно издаются доклады о результатах мониторинга качества перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид. Во исполнение решения Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, а также во исполнение распоряжения Правительства РФ от 28 декабря 2011 г. № 2415–р «О внесении изменений в распоряжения Правительства Российской Федерации» Минэкономразвития России в период с июня по август 2013 г. проводятся мониторинги качества оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

В рамках мониторинга исследованы 745 государственные услуги 72 федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, опубликованных на Едином портале, и 2004 государственные и муниципальные услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления 83 субъектов Российской Федерации [12].

Результаты мониторинга услуг, предоставляемых ФОИВ, представлены в табл. 13.

Таблица 13

Результаты мониторинга услуг, предоставляемых ФОИВ в 2012 и 2013 гг.

Приведенные в табл. 13 данные в процентных соотношениях, т.е. значения «Поисковая доступность», «I этап», «II этап», обозначают не долю услуг, переведенных на соответствующий этап, а процент выполнения требований, предъявляемых к этапу. Например, если из 100 требований к информации о порядке предоставления услуги, размещенной на Едином портале, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (далее – в постановление № 861) выполнено только 7, то процент выполнения требований по услуге составляет 7 % [12]. Таким образом, процент показывает долю выполнения требований по отдельным этапам перевода услуг, на момент проведения мониторинга. Данные табл. 13 позволяют увидеть, что несмотря на растущую динамику значений, поисковая доступность услуг в электронном виде не велика, что обусловлено внутренней структурой Единого портала. Также услуги не соответствуют заявленным требованиям I и II этапов, т.е. не в полной мере обеспечивается информирование заявителей и отсутствует возможность получать заявления и документы в электронном виде. Из 745 услуг в настоящее время лишь по 222 есть возможность отправить электронное заявление, лишь по 84 можно узнать о результатах предоставления услуги, а количество информационных услуг и вовсе сводится к минимуму. Результаты мониторинга можно охарактеризовать как неудовлетворительные, учитывая тот факт, что работа по информатизации ведется с 2008 г.

Среднее значение доли выполненных требований I этапа составило 51 %, по сравнению с 44 % в 2012 г. Рост степени соответствия требованиям I этапа (+7 %) связан, прежде всего, с технической реализацией на Едином портале дополнительных требований, установленных постановлением № 861.

К наименее выполняемым требованиям по размещению информации об услуге на Едином портале относят: сроки подачи жалобы (4 %); сроки административных процедур (8 %); срок регистрации заявления (2 %); административные процедуры (8 %); срок ожидания в очереди (1 %); акты по пошлине (10 %); образец заполнения квитанции (16 %).

Для 129 из 745 услуг (17 %) требования II этапа выполнены более чем на 75 %.

В конечном итоге, многие из заявленных услуг невозможно получить дистанционно. Это связано либо техническими неполадками Портала, недоработками программного обеспечения, либо в связи с отсутствием отлаженной системы межведомственного электронного взаимодействия. Перевод услуги в электронный вид на III этап предполагает обеспечение возможности для заявителей представлять документы в электронном виде, с использованием Единого портала, для последующего получения государственных услуг. Перевод услуги в электронный вид на IV этап предполагает обеспечение возможности для заявителей осуществлять мониторинг хода предоставления государственной услуги в электронном виде.

Процесс перевода услуг на III этап характеризуется определенными количественными изменениями: по результатам мониторинга 2013 г. число услуг с кнопкой «Получить услугу» увеличилось на 113 и составило 277 услуг [12].

Тем не менее, наличие кнопки «Получить услугу» не является гарантией того, что заявление будет возможно отправить в электронной форме. Согласно данным мониторинга, количество услуг с работающей кнопкой «Получить услугу» составило 246 услуг, при этом заявление в электронной форме удалось отправить только по 222 услугам, то есть по 9 из 10 услуг с работающей кнопкой «Получить услугу». Однако если учитывать территориальное разграничение услуг, становится ясно, что осуществлению на практике подлежат еще меньше услуг. К примеру, если взять блок услуг Министерства здравоохранения РФ и выбрать «Прием заявок (запись) на прием к врачу», то станет очевидно, что вы не сможете получить данную услугу в связи с отсутствием в списке населенных пунктов Республики Мордовия. Впрочем, данную услугу на текущий период времени можно получить с помощью регионального портала государственных и муниципальных услуг Республики Мордовия. Ограничивает получение многих услуг технические проблемы Единого портала, например, такие как модернизация программного обеспечения, временная недоступность некоторых данных. Таким образом, граждане Республики Мордовия не могут в полной мере пользоваться электронными сервисами государства для получения необходимых услуг.

Перевод на V этап реализован для 31 федеральной информационной услуги. На данный момент всего по 18 информационным услугам можно получить результат сразу после подачи заявления. Помимо информационных услуг, по которым результат предоставляется незамедлительно, в ходе выявлены 13 информационных услуг с отсроченным предоставлением результата. Информация и документы по таким услугам также могут предоставляться в электронной форме. По сравнению с 2012 г. число реализованных информационных услуг увеличилось на 19.

На данный момент быстрое наполнение Единого портала происходит за счет добавления региональных и муниципальных услуг: число опубликованных услуг РОИВ и ОМСУ уже составляет 100 000, что значительно превышает показатель 2012 г. (около 60 000 услуг).

Среднее значение показателя доступности для региональных и муниципальных услуг в 2013 г. составило 62 % по сравнению с 64 % в 2012 г. Таким образом, поисковая доступность услуг РОИВ и ОМСУ на Едином портале сократилась на 2 %. Число услуг с кнопкой «Получить услугу» на региональном уровне по сравнению с 2012 г. увеличилось на 40 % и составило 1208 услуг. При пересчете в процентном отношении к количеству исследованных услуг динамика следующая: если в 2012 г. услуги с кнопкой «Получить услугу» составляли 20 % от всех услуг, поступивших на мониторинг, то в 2013 г. соотношение возросло до 60 %, но, как и в ситуации с федеральными услугами, наличие кнопки «Получить услугу» не гарантирует, что заявление возможно отправить в электронной форме – лишь по данным мониторинга у порядка 3 % услуг переход к электронной форме заполнения заявления невозможен.

Согласно рейтинга субъектов Российской Федерации по степени соответствия требованиям I–II этапов, характеризующих качество информирования заявителя о порядке предоставления услуг в электронном виде, можно объективно выделить регионы-лидеры – Тюменская, Ярославская и Оренбургская области, степень соответствия требованиям у которых находится в районе 70 %. Республика Мордовия в данном рейтинге занимает 42 место с показателем 56 %, т.е. находится в группе регионов со средними показателями по итогам I–II этапов. Также Республика Мордовия не входит в рейтинг субъектов Российской Федерации по числу услуг, по которым удалось подать заявление в электронном виде. И в случае с городом Москва и Республикой Татарстан, это оправдано работой региональных сайтов государственных и муниципальных услуг [28].

Между тем в Республике Мордовия создан свой региональный Портал государственных и муниципальных услуг, на нем представлено 728 вида услуг и 5 функций, среди них – 4 вида услуг федеральных органов государственной власти, 182 видов услуг предоставляются региональными органами и 538 видов муниципальных услуг, 1 федеральная функция и 4 региональных. По состоянию на начало 2014 г. по данным Министерства связи и информатизации Республики Мордовия на Портале госуслуг Республики Мордовия запущено 91 функционирующая услуга. Получение услуг на региональном портале также предусматривает авторизацию пользователя и работу в личном кабинете. На Едином портале государственных и муниципальных услуг на сегодняшний день функционируют 16 услуг регионального уровня, в ближайшем будущем планируется ввод в эксплуатацию всех 91 электронных услуг, работающих на региональном портале.

Разумеется, не все услуги могут подлежать полному переводу в электронный вид (III–V этапы), для некоторых возможно на данный момент лишь получение их непосредственно лично в органах власти и ответственных организациях.